债务的世界︱政府债务膨胀史(下)

姚枝仲/中国社科院世界经济与政治研究所研究员

2017-07-04 17:59 来源:澎湃新闻

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二十世纪三十年代大萧条和凯恩斯主义兴起之后,政府债务有了新的功能。即在总需求不足的时期,政府可以通过发债,扩大财政支出,用赤字财政的办法刺激需求增长,实现充分就业。这种理论构成了“功能财政”的思想基础。“功能财政”是指政府财政预算不是为了实现财政平衡,而是要具备调整盈余和赤字来实现物价稳定和充分就业的功能。
凯恩斯的理论和功能财政的思想打破了政府必须维持财政平衡的传统财政纪律,给了政府又一个扩大债务的理由。为战争筹资,政府是被迫负债;在经济衰退或萧条时期,通过赤字财政扩大总需求,政府则是主动扩大债务。这是功能财政思想在使用债务方面与过去很大的不同。然而,功能财政与债务的战争周期也有相似的地方,即债务的扩张与收缩应该是周期性的,在经济衰退和萧条时期会扩大,而在复苏和繁荣时期则应该逐步缩小。这种周期性质可以叫做债务的景气周期现象
事实果真如此吗?1960年以来,20个OECD初始成员国家中,有12个国家的赤字年份高于80%,意大利和葡萄牙的赤字年份竟然是100%,难道这些国家在57年的时间里就没有出现过经济繁荣的时候吗?实际情况是,很多国家在经济不景气的时候确实在利用财政赤字扩大总需求,但在经济景气的时候,并没有出现财政盈余,而是同样有财政赤字,继续在扩大债务。
上世纪七十年代开始,凯恩斯主义逐渐消退,货币主义、理性预期学派等相继兴起,财政政策的效果逐渐受到怀疑,其不足也开始被认识到。比如,居民和企业可能认识到今天的财政赤字和政府债务增加意味着未来的加税,为了平滑消费,他们在财政扩张时期不是选择多支出,而是多储蓄以应付未来加税造成的收入下降,这样就会抵消财政扩张对总需求的刺激作用。这种效应叫做李嘉图等价效应,表示财政扩张政策无效。
再比如,财政政策的制定和实施需要时间,难以对宏观经济形势的变动作出快速反应,尤其是难以像货币政策那样能够适时进行微调。而且,既然货币政策能够维持产出稳定,使用财政政策就没有必要了。还有,财政政策不像货币政策那样具有独立性,更容易受到政治因素的干扰。政治干扰既可能阻扰应该出台的财政政策,也可能导致出台过多的财政计划。正因为如此,在熨平宏观经济波动,维持宏观经济稳定方面,财政政策逐渐让位于货币政策。直到2008年美国发生金融危机,大家才明白,还是需要相信财政政策在稳定宏观经济方面有关键作用。
然而,在凯恩斯主义逐渐消退的上世纪七十年代和八十年代,发达经济体的政府债务水平却开始了持续的上升。既然不是为了维持宏观稳定,那时候的债务是为了什么呢?
这和二战以后兴起的另一种思潮密切相关,即福利国家的思想。二战以后,西方各国纷纷推出了养老、医疗、失业救助和对贫困人口的转移支付为主要内容的社会保障体系。战后恢复或者重建时期,西方各国经济快速增长,即使税率有所提高也不会引起不满,因而财政收入增长较快,能够覆盖雄心勃勃的社会保障计划。但是,两次石油危机之后,西方国家经济增速下降,财政收入增长放缓,而各国居民已经把享受国家福利当作一个天然的权利,不仅不允许降低福利水平,还指望不断提高福利标准。与此同时,寿命延长、结构性失业增加、实际医疗成本上升等也在进一步增加社会保障支出。于是,西方各国不仅在经济不景气时出现财政赤字,在经济处于潜在产出水平甚至经济繁荣时也出现赤字。这样的赤字不再是周期性的赤字,而是结构性赤字。结构性赤字会导致政府债务水平不断攀升。
高福利会自我强化,并不断推高债务水平。过高福利会带来生产率低下、经济低增长和较高的失业。而越是低增长和高失业,越是需要高福利来维持社会稳定。如此恶性循环。
在今天的意大利等国,仍然存在一个令人惋惜的悖论——年轻人找不到工作,是因为高额税收导致劳动成本太高,这些税收是为了用于支付他们父母的养老金,而父母则用养老金来养活这些失业的孩子们。
可以说,这些用福利来解决的问题,本身就是福利所带来的。其实更大的问题在于,这些国家已经无法通过进一步提高税收来维持高额社会保障支出,因为税收会进一步损害经济增长,带来更多的失业和福利支出。所以他们只有借债、再借债。
削减税收和降低福利水平是否就能降低政府债务呢?罗纳德•里根在1981年上任美国总统时,宣称要降低政府规模,建最小政府,要为降低债务水平而战。为此,奉行供给学派理论的里根,大幅度削减税收并减少政府支出,希望以此提振美国经济。里根带领美国走出了滞胀,但是并没有降低美国的债务水平。里根在任八年期间,美国联邦政府债务与GDP之比从32.5%上升到了50.5%,上升幅度高达18个百分点。而经历了9.11恐怖袭击,并相继发动阿富汗和伊拉克战争的小布什,在任期间也不过使美国联邦政府债务与GDP之比上升了12.2个百分点。
撒切尔夫人在1979年至1990年担任英国首相期间,也采取了大幅度削减税收和降低福利支出的政策。撒切尔夫人倒是使英国政府债务与GDP之比从46%下降到了29%。然而,这一比例的下降不是依靠债务总额减少带来的,而是依靠通货膨胀带来的。在撒切尔夫人执政期间,英国的实际GDP年均增长2.5%,而名义GDP年均增长10.6%,这说明年均通货膨胀率高达8.1%。较高的通胀率说明存在较大程度的债务货币化。实际上,在同期,英国政府债务总额仍然保持了平均每年5.8%的增长速度。也就是说,撒切尔夫人虽然削减了税收和福利水平,但并没有产生财政盈余,而是仍然有较高的赤字和较快的债务增长。
美国在上世纪九十年代后期也意外地出现过政府债务与GDP之比下降的现象。美联邦政府债务与GDP之比从1995年的65%下降到了2001年的55%。不过,这段时间美国联邦政府债务总额同样没有下降,反而从1995年的4.9万亿美元上升到了2001年的5.8万亿美元,年均增长2.7%。美国政府债务与GDP之比下降的主要原因不是通胀,而是新经济带来了较快的经济增长。这一时期,美国实际GDP年均增长率为3.7%,而年均通胀率仅为1.9%。
进入21世纪后,发达经济体经历了繁荣与萧条,经历了在国外作战与从国外撤军,经历了财政扩张与财政整固,但是,只见政府债务水平上升,不见其下降。为什么会这样呢?是发达经济体固有的体制缺陷吗?
关于债务的政治经济学家认为,这是西方民主制度的固有缺陷。在选票和利益集团的干扰下,立法和行政当局往往降低税收容易,削减支出很难;提高福利水平容易,降低福利标准很难。另外,通过债务获得的资金是在当期使用,而偿还可能要延续若干年,或者不在当政者任内偿还,或者需要子孙后代来偿还。政府债务的受益者和成本承担者不一致,是绝大部分政体的通病,但可能在西方民主政体中更容易造成债务膨胀。
上述缺陷固然存在,但是如果政府债务形成过程中存在较强的自我约束机制,应该也不会如此不受遏制的增长。历史上,确实存在一些约束政府债务膨胀的内在机制,只是在经济社会发展过程中逐步被打破了。
预算平衡是一个很自然、很传统的约束机制,但从理念到实践都被凯恩斯主义和功能财政的思想所打破
明确债务支出项目和偿债财源,是另一个重要的约束机制。因为在这种情况下,债务支出的受益者和税收成本的承担者都是明确的,政府债务扩张会受到税收成本承担者的制约。然而,这种税收对债务的直接制约关系,也逐渐被打破了。原因有两个:
一是调节财政资金流动性的需要。一个国家在一年之内可以是预算平衡的,但并非每个季度、每个月或者每天都是预算平衡的。如果年初支出大于年初收入,则年初就会出现短暂的赤字。这时政府发行偿还期限在一年以内的短期国库券,以应付流动性问题,就会是一个比较合理的选择。这种国库券不需要与某种特定的支出项目以及税收收入相对应。政府长期债务也会因为项目支出、偿债支出和税收收入的现金流之间不匹配而出现流动性风险,政府从总体财政资金需求角度决定债务的金额、利息和期限,有利于避免这种流动性风险。这样,财政资金流动性风险管理的需要,把政府债务逐渐从具体的支出项目和偿债财源中分离了出来。
二是降低债务成本需要。持有政府债的人,对于与具体项目和偿债财源挂钩的政府债务,除了需要考虑政府信用以外,还需要考虑项目风险和具体税源的风险,因而所要求的债务利息会比较高。取消债务与具体项目及偿债税源的关联,实际上就是消除项目风险和具体税源风险对债务风险的影响,因而可以大大降低政府债务利息成本。政府债务也因此从高风险高利息的债务,演变成为了一种低风险低利率的债务,甚至被当成无风险资产来对待。
政府债务不再与具体的支出项目和偿债财源挂钩,极大地便利了财政当局发行债务,尤其是便利了财政当局用发行新债来偿还旧债,从而使得政府债务不需要真正被偿还。政府债务名义总额可以总是上升,不用再下降
打破政府债务内在约束机制的事件,还有上世纪七十年代布雷顿森林体系的崩溃。布雷顿森林体系虽然是一个国际货币与汇率的安排机制,但也给各国财政施加了一个无形的枷锁。在布雷顿森林体系下,各国都采用固定汇率制度,都有维持汇率稳定的职责。如果一国过度使用财政赤字,国内支出增加会引起进口大于出口,从而产生经常账户赤字。如果外资流入不能弥补经常账户赤字,该国货币就有贬值压力。政府只好使用外汇储备甚至黄金储备购买本国货币,以维持固定汇率。财政赤字实际上会消耗本国的储备资产。因此,在储备资产的约束下,政府无法持续使用财政赤字。布雷顿森林体系的崩溃,打破了各国使用财政赤字的无形枷锁。从此,各国政府债务不断攀上新高。
各发达经济体虽然也设立一些人为的财政规则,如美国设债务上限,欧盟设赤字和债务超标的惩罚机制,但都没有阻止其债务水平的膨胀。政府债务的膨胀史,实际上是约束政府债务的机制一层一层被打破的历史和政府支出一项一项增加的历史今天的世界,已经严重缺乏约束各国财政赤字和债务增长的有效机制。发达经济体的政府债务,还会继续膨胀下去。
在政府债务得不到约束的情况下,唯一能够有效降低债务负担的途径,就是高速经济增长加上一定程度的通货膨胀。然而,过高的债务反而会妨碍增速提高。如果没有技术革命带来实际经济加快增长,发达经济体政府债务继续膨胀的结果,要么是债务货币化和高通胀,要么是违约。这两种情况都会带来经济衰退。
很多新兴经济体有幸还没有达到非常高的政府债务水平,但是如果不吸取发达经济体的教训,不重视高福利在未来可能造成的财政压力,不主动对政府债务施加有效约束,则其政府债务也很有可能继续膨胀下去,直到无法维持的程度。
责任编辑:单雪菱澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 政府债务,功能财政,景气周期,福利国家,约束

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