尼罗河水资源问题：俄乌冲突加剧复兴大坝争端？

埃塞俄比亚在2022年2月20日宣布复兴大坝（GERD）开始发电，引来了位于尼罗河下游苏丹、埃及的不满。苏丹、埃及指责埃塞的“单边行为”无视下游国家的利益，违反了三国在2015年签署的复兴大坝原则宣言。埃及、苏丹与埃塞围绕复兴大坝问题已开展了十余年的谈判，但是三国仍未达成共识。在2021年金萨沙会谈后，埃塞的提格雷冲突、苏丹内部的权力斗争使三国暂时搁置了复兴大坝争端。然而，埃塞宣布复兴大坝发电再次激起尼罗河水资源的问题，此时又恰逢俄罗斯与乌克兰爆发冲突，俄乌冲突的国际影响将很有可能加剧复兴大坝争端。

图一 悬挂在复兴大坝上的埃塞俄比亚国旗

一、复兴大坝争端的背景与现状

尼罗河水资源不公平分配与流域内缺乏权威的协调机制导致了当下的复兴大坝问题。首先，尼罗河水资源长期不公平分配埋下了国际冲突的根源。尼罗河流经11个国家，但是位于下游的埃及长期掌握着大量的尼罗河水资源。埃及水资源份额的合法性主要建立在1929年埃及与英国缔结的尼罗河协议与1959年埃及、苏丹签署的尼罗河协议上。两项尼罗河协议没有包含所有的流域国家，仅考虑埃及与苏丹的用水需求，将尼罗河大量水资源份额划分给了埃及与苏丹。随着各流域国家的独立，上游国家否认了尼罗河历史协议的合法性，要求重新分配尼罗河的水资源份额。但埃及以国家安全为由，拒绝在尼罗河问题上退让，并凭借其相对强大的国力和国际影响力阻扰上游国家开发利用尼罗河。上游国家的发展需求与埃及的“安全需求”之间的冲突使尼罗河成为了最容易发生冲突的跨国河流。

其次，尼罗河流域缺乏权威的协调机制，鼓励了流域国家开展单边行动。正是因为上游国家与下游国家的利益存在根本性矛盾，使得尼罗河流域没有一项机制受到流域国家的广泛认可。无论是只包含埃及、苏丹的尼罗河历史协议，还是随后的“尼罗河倡议”（NBI）制定的“合作框架协议”（CFA）都没有获得流域国家的广泛认可。上游国家认为，1959年和1929年的尼罗河协议根本不具备代表性，只保护了下游国家的利益。而埃及、苏丹认为“合作框架协议”并没有尊重两国的历史权利，拒绝签署。

尼罗河流域内的冲突与权威机制的缺位导致了当前的复兴大坝争端。2011年，流域内的国际格局发生了变化。在“阿拉伯之春”的冲击下埃及逐渐衰弱，埃塞在梅莱斯·泽纳维的治理下崛起。地区力量对比的此消彼长，为埃塞挑战埃及尼罗河霸权提供了契机。在埃及政治强人穆巴拉克倒台一个半月后，埃塞宣布将修建尼罗河流域最大的水坝——复兴大坝。复兴大坝工程成为了第一个没有得到埃及“批准”的尼罗河水利项目。埃及对此反应强烈，穆尔西政府曾威胁将对大坝采取军事行动。在苏丹前总统巴希尔的斡旋下，埃及、苏丹、埃塞在2015年签署了原则宣言。但原则宣言并没有对解决三方分歧产生积极作用，该协议只是规定当三方谈判陷入僵局时，三国可以申请第三方调停、调解或交由三国元首协调。换言之，2015年原则宣言仍没有提供一项权威的争端解决机制，只是将争议简单地交由外交解决。若有一方不愿在该问题上妥协时，复兴大坝问题就将走向僵局。2015年原则宣言的这个缺陷导致了当前复兴大坝谈判的中断

复兴大坝谈判已开展近十年，三国之间的争论不但没有降温，反而愈演愈烈。三国目前围绕复兴大坝问题主要有两个焦点。其一，是否构成有法律约束力的协议问题。在埃塞单方面完成了复兴大坝第一期蓄水工程后，埃及、苏丹要求必须在大坝的蓄水与运行问题上达成有约束力的协议。埃及、苏丹认为只有构建法律约束力协议才能保障其用水安全，埃塞方面认为复兴大坝的运行属于内政问题，埃及、苏丹无权干涉。缔结具有法律约束力的协议是对埃塞内政的干涉，埃塞拒绝达成有法律约束力的协议。其二，尼罗河历史协议问题。埃塞寻求通过复兴大坝问题彻底改变尼罗河水资源的分配格局，要求将尼罗河水资源再分配与大坝问题一并讨论。为了达到此目的，埃塞拒不承认尼罗河历史协议具有法律效力。但埃塞的这个做法遭到了埃及、苏丹的反对。埃及、苏丹将尼罗河历史协议作为在复兴大坝谈判中的法律基础，反对将复兴大坝问题与尼罗河水资源再分配挂钩，要求只讨论大坝的技术问题。

复兴大坝三国在这两个问题上基本没有任何利益交集，这就使得非盟主持的多轮复兴大坝谈判无果而终。埃及、苏丹寻求改变复兴大坝的谈判方式，两国希望增加观察员与专家在谈判中的作用，要求将复兴大坝谈判改为由非盟、美国、欧盟和联合国共同主持。埃塞在该问题上毫不妥协，坚持“非洲方案解决非洲问题”的立场，抵制埃及与苏丹的提议。埃塞方面称只接受由非盟主导的谈判。正是因为2015年原则宣言缺乏约束力无法协调三国在谈判方式问题上的分歧，复兴大坝谈判迄今仍未恢复。

谈判中断后，三国围绕复兴大坝问题的外交论战日趋激烈。埃及、苏丹指责埃塞在谈判中不妥协的立场，埃塞也称下游国家将尼罗河问题政治化导致复兴大坝问题悬而未决。苏丹称若埃塞不承认尼罗河的历史协议的合法性，那么埃塞不应拥有本尚古勒—勒马兹州的主权。而复兴大坝正位于本尚古勒—古马兹州。苏丹的言论引来了埃塞的激烈反应。同时，埃及、苏丹两国在2021年举行了三场联合军演，埃塞与苏丹在加达里夫地区的边界冲突也并未中断。在尼罗河流域局势逐渐升温之际，埃塞国内的提格雷冲突、苏丹军队发动“事变”逮捕了总理哈姆克让复兴大坝争端被搁置了。然而，在三方未达成任何协议的情况下，埃塞宣布复兴大坝发电，再次激起尼罗河水资源冲突。苏丹、埃及反应激烈，谴责埃塞违反2015年原则宣言外，要求埃塞立刻恢复复兴大坝谈判。同时，俄罗斯与乌克兰爆发武装冲突带来的国际影响又为复兴大坝争端平添变数。

图二位于青尼罗河流域的复兴大坝

二、俄乌冲突对复兴大坝争端的可能影响

2022年2月24日，俄罗斯与乌克兰爆发武装冲突，冲突的影响也外溢到了全球的多个层面。而对于复兴大坝争端而言，俄乌冲突很有可能起到削弱“国际化”和增加“政治化”的作用，这将加剧复兴大坝的争端。

其一，俄乌冲突将削弱复兴大坝争端的“国际化”程度，减少约束复兴大坝三国的外部力量。复兴大坝问题的“国际化”主要由埃及推动。尼罗河流域权力格局的变化使得埃及无法阻止埃塞修建复兴大坝，埃及希望通过谈判来参与复兴大坝的工程，从而维持自身在尼罗河的霸权。然而埃塞将复兴大坝视为国家独立发展的象征，拒绝在大坝的蓄水与运行问题上让步。埃及希望通过求助于国际力量来改变埃塞的立场。埃及在2019年三轮技术性会谈破裂后，就希望美国能够调解三方的分歧。而美国在2020年1月的华盛顿谈判上起草了有利于埃及的协议草案，但该草案遭到了埃塞的拒绝。埃及还力推阿拉伯国家联盟通过了两份有利于埃及利益的声明。在埃塞单边蓄水复兴大坝后，埃及又频繁要求联合国安理会介入，希望安理会能够保护其水资源安全，安理会也在2021年9月通过了一项呼吁三国继续谈判的声明。自2021年金萨沙会谈破裂后，埃及又在非洲积极展开外交行动，加强与非洲国家，尤其是尼罗河上游国家的联系，以获得地区力量的支持。埃及强化了与乌干达、索马里等国家的双边关系。最为重要的是，埃及重新组建了与苏丹的联盟。苏丹此前在复兴大坝问题上持中立的态度，而在2021年4月苏丹同意与埃及在复兴大坝问题上加强协调，两国共同反对埃塞的复兴大坝立场。另外，埃及还增希望以色列能够调停三方争端，但遭到了以色列的拒绝。在埃及的推动下，参与、关注复兴大坝问题的国际力量越来越多。除了作为谈判观察员的欧盟、世界银行、美国和负责谈判调停的非盟，关注复兴大坝问题的新兴国际势力还有联合国、俄罗斯、阿拉伯国家联盟、塞内加尔、尼日尔和部分非洲国家。复兴大坝问题的“国际化”虽然并没有帮助三国达成协议，但是国际力量的参与却限制了三国采取极端行动的可能。例如，非盟组建的多轮谈判，为三国对话搭建了平台，防止尼罗河矛盾升温。而在埃塞第二次单边蓄水大坝后，埃及曾称将采取任何可能的措施保护水权，美国就警告复兴大坝三国不得采取任何单边行动，并派出非洲之角特使杰弗里·费尔特曼出使三国，试图调停冲突。

复兴大坝的主要约束作用来自美国、欧盟和联合国，非盟、阿盟虽然有参与但影响有限。然而俄乌冲突的爆发使得美国、欧洲的注意力投向了乌克兰。即便俄乌实现停火后，亚欧大陆仍将是西方国家全球战略的核心。本就地位不高的非洲事务在西方全球战略中的地位会进一步的削弱，联合国对尼罗河问题上也不会倾注太多精力。在此次埃塞宣布复兴大坝发电后，美国因重心在乌克兰局势，尚未发布任何声明。埃及也向联合国安理会寄出信函，要求安理会阻止埃塞的单边行动，因为俄乌冲突，埃及目前没有得到安理会的回应。国际力量在复兴大坝问题上的“退出”，将导致埃及更无力阻挡埃塞的“单边行为”，也很难改变复兴大坝问题主导权向埃塞倾斜。埃及塞西政府曾称任何选项都可以用于保护埃及水权。俄乌冲突减少了国际力量对复兴大坝问题的关注，削弱了约束三方的外部力量，加上尼罗河缺乏权威协调机制，增加了复兴大坝三国采取单边行动的可能，拉高了爆发国际冲突的风险。

其二，俄乌冲突将会影响全球粮食供应，加大复兴大坝“政治化”程度。复兴大坝问题对于埃及而言不仅仅是“水”问题，更是一个关乎国家安全、政权生命的政治问题。埃及一直将尼罗河问题作为其国家安全的“生死问题”，将尼罗河视为埃及生存的“大动脉”。历史上，埃及曾多次因尼罗河问题对邻国发出了战争威胁。并且，尼罗河流域的霸权对于埃及政权有着重要意义。有学者称，自埃及签署了戴维营协议后，埃及的大国地位只能靠尼罗河霸权来支撑。而保障埃及在尼罗河流域的霸权也成为了埃及历届政府巩固政治地位的重要手段。从埃塞的角度出发，复兴大坝也不仅仅是一个水利工程，是埃塞政权创造统一意识形态、赢得民众支持的重要工具。复兴大坝工程团结了埃塞国内各政治力量，即便是埃塞国内的反对派都同意了复兴大坝工程。而埃塞没有依靠任何外部援助就开启了复兴大坝工程也增强了埃塞人民的认同感。复兴大坝中的“复兴”蕴含了埃塞政府带领国家走向复兴的寓意。因此，对于埃及和埃塞而言，复兴大坝问题都不只是尼罗河水资源问题，还是一个团结国内，巩固内政的一个平台。随着，两国国内的挑战不断涌现，埃塞、埃及都选择在复兴大坝问题上展现强硬的态度。这不仅让复兴大坝谈判难以有效，而且深化了两国的矛盾。

俄乌冲突影响全球粮食供应很有可能催化埃及的国内问题，俄罗斯、乌克兰是埃及最大的粮食出口国之一，俄乌冲突的爆发，预计将影响埃及国内的粮食供给。若埃及粮食供给真的存在缺口，并导致了粮荒，将催化埃及的国内矛盾，冲击埃及塞西政府的统治。在这样的情况下，复兴大坝问题将成为塞西巩固统治的重要工具。首先，塞西政府可以夸大复兴大坝对埃及国家安全的影响，来转移国内的注意力；其次，塞西政府可能会在复兴大坝问题上采取更强硬的手段来塑造其捍卫埃及国家安全的形象。这就会使得复兴大坝问题更加难以调和，甚至走向国际冲突。

因此，俄乌冲突很有可能对复兴大坝争端产生不利影响。国际注意力的转移和可能发生的粮食危机都将催化复兴大坝争端中的固有矛盾，增加复兴大坝三国采取单边行动的可能，为复兴大坝问题的解决增加了更多的不确定性。

（作者：钟镇远，浙江师范大学非洲研究院研究生。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）

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【3】Mitsugi Endo. New Dynamics over the Grand Ethiopia Renaissance Dam (GERD) and Changing Political Systems in the Horn of Africa Region[J]. The Japan Institute of International Affairs,2020:pp.4-8.

【4】With world attention on Ukraine, Nile dam conflict escalates：https://www.al-monitor.com/originals/2022/03/ethiopia-tries-divide-sudan-egypt-talks-over-nile-dam

【5】Unilateral operation of GERD is ‘fundamental breach’ of Ethiopia’s int’lcommitments: Sudan：https://english.ahram.org.eg/News/461539.aspx

（作者：钟镇远；浙江师范大学非洲研究院2019级政治学硕士研究生）