以国家治理现代化推进中国政治发展

燕继荣/北京大学政府管理学院教授

2017-07-10 17:56 来源:澎湃新闻

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中国两个“百年梦想”之一是在2049年建成现代国家。中国要现代化,政治发展也要逐渐向这个方向推进,党的十八届三中全会提出国家治理现代化,其实所讲的含义就是要面向未来。这是一个基本判断,符合很多人的看法和国家发展的要求。国家治理现代化就是通过国家治理方式的变革,完成国家统一性整合。当前主要任务是通过制度建设确保长治久安,以协同治理和民主参与构建国家认同,以法治建设构建国家秩序,以分权化机制度改革激活地方和社会等各主体和要素的活力,增强国家整体创新能力。
深化改革的重要一方面是给民间开放自己的通道,允许组织渠道的自主性、自治性。图为2014年8月23日,一些周边居民在杭州火车东站西广场上跳广场舞。新华网 资料图
一、国家统一性与均等化
从一个现代国家的发展标准来看,国家统一性整合表现在三个方面:第一,主权统一其标志是领土完整,国家主权独立且不被分割;第二,治权统一不同地区具有相对统一的管理办法,法定的中央政府管理权力在统一的管辖范围得以实施;第三,民权统一不同地区、阶层的公民享有基本相同的权益
新中国成立以来,国家做过多种努力,也做了很多基础建设,但在国家治理方面,还有许多短板,甚至还有一些问题尚未解决。比如,在主权方面台湾问题还没有形成共识,两岸四地的治权统一也有差距,民权统一的问题更加麻烦,属地化管理基础上形成的各省、地区之间的不同,作为历史遗产的不同阶层的差异,以及公共服务和基础设施在城市和乡村以及地区之间的不均等,造成国家发展的障碍。因此,从国家治理的角度讲,推进国家的一致性和均等化是必要的。
国家必须不能随着发展而分裂解体,这就需要一种高度整合的力量,需要“粘合剂”,例如通过文化、宗教、意识形态、交通、信息网络、经济发展、市场化、人口杂居、族群通婚等机制和手段来高度融合。如果差异化太多,而且相互隔阂,国家的发展就会埋下祸患。从长远来讲,提供一个更有包容性的制度平台,有助于提高国家整合的能力,使它具有更大的凝聚性。要避免宗教排斥、观念分裂、民族矛盾、族群冲突、地域隔阂、阶层仇视等等。最好的办法就是全国整合统一,制度平台上不仅要做到主权统一、治权统一,还要做到民权统一。依据这一标准来评价国家状况,可以推导中国国家发展需要解决的问题,包括克服哪些不足,补上什么短板,为此进行怎样的制度性、政策性改革。
我们在关于国家建构的基本理念上还未达成更普遍的共识。大陆改革开放以及台湾政治转型以来,虽然随着两岸交往和交流的扩大而加强了彼此的了解,但是,两边的分歧依然很大,面对历史造成的分歧,怎样找到新的求同存异的共识?在大陆,对国家和发展的观念也没有完全达成共识,比如“左”和“右”的分歧,知识界也有反映。国家是一个共同体,国家认同必须建立在政治认同、文化认同、族群认同的基础上,族群认同也建立在前两者的基础上。同族群、同血脉的人们当然有亲和性,但如果长期以来文化观念、制度规则不同,也会分家。台湾虽然跟我们有共同的血脉,它也承认割舍不断,但现在一些人坚持自己是“台湾认同”,其原因恐怕也就在这里。所以,构建国家认同一定要在谋求政治、文化的认同上做文章,而这些最好建立在基本的制度认同上,这种制度一定要具有更大的包容性
国家认同强调的是,国家是一个大家庭,我能在这里避风挡雨,寻求强大的保护,不受外族的欺负,也不受内部的欺负。有了这样的认知,才会有认同,进而在国家危难之时才会挺身而出。因此,只有在最普遍的意义上,在基本保护的基础上,才能建构国家认同。换句话说,要放低标准,才能在更大范围形成共识,“曲高和寡”就难以达成共识。不能因为有人说得不好,就不让他说;不能因为有人欣赏水平差,就不让他欣赏。除了制度上要设计一个更具包容性的框架之外,国家目标要建立在基本人性需要的基础上,保障基本的自由、民权,直到保障每个人的权益。世界上真正实现现代国家建构的国家,一定是把调子降到基本人性要求的基础上,坚持民主、自由、平等、公正、公平等等最基本的原则,这些原则都是在“无知之幕”背景下形成的,是针对所有而非特定的人(所谓“对事不对人”)制定的标准,所以才能对制度、政策、观念有共识,国家共识也就自然形成。
体制创新、制度变革都要围绕现代国家的标准来展开,创新性反映的是国家发展的动力和发展的可持续性。现代国家应该是均等化、统一性、一致性的,公民的权益应该是平等的。为了推动实现这一目标,就要有制度、体制的创新,实现国家治理体系的现代化。
首先,要破解属地化管理的困境,建立全国统一的管理体系。历史上形成的管理体制很多是属地化管理,不只是经济发展,基本上所有社会事务都是属地化管理,这恰恰制造了区域之间的差距和不够协调,把很多事情搞坏了,因为各地只管自己这一套,形成地方主义。这种以行政属地化为基础而构建的一套管理体制,在很大程度上分解或者碎片化了国家资源,使管理变成以地方为单位的割裂状态。地方主义不是简单的地方上追求地方利益,而是由于既有体制已经造成这种格局,没有其他选择,又没有协调机构,必然会有这些问题。
例如高速公路的管理收费制度就是以省为界线,显然造成了地域上的差别,相当于每个省弄了一个国门、海关,车到这里都要停一下交钱。这种管理体制违背了现代国家的标准,后者应该是全国统一的。其他很多问题都是这样。比如在资源配置上,经济发展不是以区域协同为单位,而是以省市为单位,全国的GDP总任务分到各个省,省里再往下分,以前一直分到乡里,各个地方都要做政绩,最极端的就是这个乡引进企业,那个乡建开发区,相互竞争,甚至相互挖墙脚。把国家的经济指标引入属地行政化的方式来分解,没有一个协调,重复建设、产能过剩、恶性竞争、互相挖坑的事就必然会发生。
其次,要以基础设施和公共服务的均等化推动城乡、地区之间的均衡。从国外来看,欧美国家的均等化达到一定程度,首先需要一段时间,其次是依靠市场的力量,亦即政府给出政策导向,民间自己做出选择,最终促成地区之间相对均等。美国是联邦制,政府管的事情相对少,是协调政策导向型的,其他事都是民间在这个框架下自己来做。而中国是单一制,政府从上到下是一贯的,不仅规划,而且亲自动手,中央要做一件事,地方也照着做,一级级往下派,没有太多选择,就会有一些问题。所以体制、机制的变化最终还是回到政府职能上,政府这只手要做杠杆,只要做政策导向、利益驱动、激励机制,禁止做某些事情,提出标准和要求,然后更多的是让市场、民间去选择,就可能做到相对均衡的状态。
第三,要强化中央政府的协调机制和协调功能。现在要建立全国统一的制度,加强中央权力的协调性,跨地域之上要有更强大的协调能力。现代公共管理很多强调的就是协同性、协调能力,这是我们一个短板。当然现在有所改善,比如京津冀协调发展,珠三角、长三角区域协同。原来河北被北京、天津分割成好几块,好的产业都被吸走,中央没有特定政策让它做什么,它作为一个省也要追求GDP,只能发展重工业,结果天天炼钢,放任低级、能耗的工业,把空气弄得一片雾霾。这也是跟现代化的发展相违背的,而且涉及管理体制问题。照理说它的产业可以为北京、天津几千万人服务,办旅游农业、观光农业,这是不是最该做的事?又如贵州是个山清水秀的地方,如果要各省分担GDP指标和任务,它就要发展工业来最快地拉动GDP,那样,山清水秀很快也就不再。要改变这一严重的不协调、大失衡格局,必须全国统一布局。
二、有限强政府与有序强社会
政府应该是有限的适度规模的强政府,亦即该它做事情时一定是很强的适度的,这是一个基本要求。政府有大小、强弱、有限无限之分:大小是从规模而言,政府未必要小,想小也未必可能;强弱是从能力而言,政府在很多方面都应该强,尤其是希望它发挥重要作用时;有限与否是从范围权限而言,这一点必须首先搞清楚。很多人说哪有政府的责任是无限的,其实政府的责任可以理解为是无限的,也就是必须所有的事情最后来兜底,老百姓对政府责任的要求是无限的,但政府的权力是法律赋予的有边界的,“法治政府”的提法是对的,政府在法律赋予的权力内必须积极作为,中国作为后发国家更该如此。
政府的强弱是相对市场的力量、社会的力量而言。如果政府想要在某些方面做得稍微超脱一点,那必须要有另外一支力量,亦即社会的力量和市场的力量能够补上才行,否则公共事务当中的缺位会造成很多麻烦,所以强弱是相对的。现在之所以讨论这个问题,是因为市场的力量、社会的力量已经有了足够的储备,政府可以做得超脱、放手一些。但是由于观念的影响、行为的惯性,这些方面没完全做到,政府依然很强,社会的力量、市场的力量反而没有充分发挥。
从政府的角度来说,分权好还是集权好,是一个两难的问题。1990年代后期,对政府集权化的呼声越来越强,到现在更加强调顶层设计,集权化成为一个新的方向。在一般意义上来说,分权是一个方向,就是把政府的权力下放给社会,把中央的权力下放给地方。我们今天的两难实际上就是政府还没有跳出“统”和“分”的怪圈。要对权力的类型和内容作更加科学、细致、合理的划分,应该对有些权力进行统一和集中,有些权力必须要下放,下放到哪一级要有更加合理、合法的说明。
中国政治发展体现分权的原则,不是所谓“三权分立”,也不是削弱党的领导,分权可以有纵向、横向、官民之间等多个方面。首先政府和社会分权,要给社会提供更多的出路和管道,不要都走政府这条渠道;其次中央政府和地方政府之间要有相应的分权原则,中央主要强调协调性,地方在中央的协调和政策法律下发挥自主性;还有政府和市场的分权,公共服务和管理向市场化转变,能自理的自理,能私了的私了。分权、分流、分治是现代政治的基本要求,要给人提供多种道路,特别是民间社会要都有各自的价值追求、利益实现。就像如果把所有人都笼到一个门口出入,必然会拥堵,多开几个口,各走各的道,就没有这些问题。例如经济发展上,不一定都要走GDP这条通道,可以走后现代、做乡村经济或者做农业经济,为此作出的一些付出,国家应该来协调,这才是对的。
深化改革一方面是体制要更开放。过去的说法是不要垄断,垄断就是先天排斥了某些东西。有些组织带有垄断性、排斥性,例如政党有它的目标,定什么高标准都没关系,可以按其最高标准而达到精英型;但政府是全国公民的政府,满足的原则是最大程度的开放,是最普遍的开放性的机构,所有人都是服务对象。深化改革要做的就是系统的开放性,对所有国民一视同仁,做到普世性,对不管穷人富人、政治上左或右、是哪个党派,要满足这个要求,坚持这个原则。
另一方面是给民间开放自己的通道,允许组织渠道的自主性、自治性。比方说社会组织,有人愿意组织起来过社会生活,爱跳广场舞,驴友要去旅游,对民间这种需要,应该释放更多途径,提供保障和基本管理。民间自治实际上反映了人性的基本要求,人作为社会的动物,总是要进行社会活动、社会交往,从中体现和实现价值。
第一,社会自治满足了社会归属感和社会交往活动的需要,这是第一大功能,要肯定这种需要,应该有多样性的社会自治组织与生活,不可能让全国人民只过党的组织生活,那肯定违背了他们的基本需要。第二,社会自治对于实现社会的自我管理,提高社会的秩序化和制度化是大有帮助的。要社会民间自治,行为就要有规范,所以实际上就是一种制度供给,就像任何组织都有一个章程、规矩,社会自治满足了社会的自我约束和自我规范,提供了制度化的渠道。法律是政府统一制定的标准,如果民间有很好的自我规范,政府那些规则也用不着了,这就是费孝通先生所讲的“乡土中国”是礼治而不是法治的社会。第三,社会自治实际上是减轻公共管理负担,特别是政府负担的重要渠道,社会民间都自我管理了,政府就轻松了。那些小政府、弱政府的地方,往往是民间组织比较发达,民间自治相对完善,用不着政府做太多。比方美国老百姓很少跟政府打交道,遇到事情不会去找政府,政府也很轻松,到点就下班,还要去度假。中国政府之所以这么累,原因就是社会自治功能太弱,所有东西都得跑到政府求答案,让政府直接出面,政府当然就累得要死,天天忙不过来。这三点决定了社会自治在未来中国发展中的重要性。
至于怎么培养社会自治,要结合我们的情况。第一,尽快规范政府的行为,避免和社会直接的冲突和矛盾,坚决不再制造把自己作为社会民众对立面的事件。矛盾和冲突如果激烈,民间的自治组织经常会成为政府的对手。历史遗留的问题没有办法,只能逐渐化解,但是决不要再制造新的矛盾、冤案、流血事件。第二,要有更大的胸怀来允许和鼓励民间自治组织的发展成长。第三,要积极引导,将其规范化,纳入管理体系和服务体系中来,让它补位,成为政府功能的延长。这就有很多方式,比方说通过采购服务、委托。以一条街的卫生管理为例,如果有某个公民环保组织,政府不给它提供渠道,它可能天天盯着排污水、设厂子这种事请,跟政府闹腾;但如果政府把环境卫生方面的一些事物外包给它,把它吸纳到管理体制中来,成为管理功能的延长,它会执行政府管理和服务的很多功能,并且与那些功能融合在一起。这就是向民间组织开放性的重要方面。
很多地方在自觉不自觉地做这些尝试,这就是一个方向。比方说地方管理中,街道、片区的管理可能采取外包服务,政府一些扶贫项目直接对民间组织来委托或采购,还有一些环保、地方基层治理的项目。例如街道管理,原来政府要一堆人,天天要管他们,而深圳宝安区鼓励民间建立保安公司,招募很多人,街道的维持秩序、小摊小贩管理、卫生清洁等公共管理,都外包给民间组织去负责,核定并付给服务费用就行,就像物业公司的管理模式扩大到街道,这就换了一种管理模式,属于创新。广东中山也有很多对外做的公益性项目,它用创意公投的方式,吸引民间来竞标做一些事情。当然这些都还比较初级。
三、制度供给与制度执行
政府、市场、社会这几只手都用上是最好的状况。过去后两只手没有很好地发挥作用,政府这只手就显得很长,结果弄得自己吃力不讨好,民生上有很多问题。现在要改变这种状况,就要激活那两只手来分担任务,这种概念在学术界得到协同治理、公共事务管理等理论的印证支持。
政府这只手代表法治,代表制度供给和制度执行,要出台大家都能认可的规则,并且要有效地执行,这两个方面的要素决定了法治和国家治理的水平,这才是政府该做的,当然法治在宽泛意义上就是制度化、规范化的管理。过去的问题是政府没有扮演好法治的角色,有些制度供给明显不足,或者没有很好地执行,存在潜规则,放任人们去破坏规则,对违规者不能及时惩治,这就弄得很乱,以至最后变成全社会都在违规。比方说行人横过马路,政府应该出台不许随便横穿马路的规则,如果连这个制度供给都没有,怎么去规范人们过马路?然后是要执行,只要有随便横穿马路的,马上就能抓住,实施惩罚,这种失范的行为就会得到制止,久而久之所有人都知道马路不能随便横穿。如果第一个人随便横穿了没人管,后面的人就会效仿,突然执法逮住第三个人,他就会说前两个人怎么不管?我们有些时候没有规则,大家很乱,有规则也不执行,以至违规变成普遍效仿的行为,就是要跟政府捉迷藏,最后投机、做贼的心理成为国民普遍心态,国民素质就有问题了。
法治建设就是要做到有规则和真正有效执行这两点,加强法律的实施和执行很关键。例如酒驾,原来酒驾不算个事,后来这事变得严重,车也多起来,终于出台说禁止酒驾,这就是有了法制供给。但执行很宽松,自由裁量权很大,被抓住说两句好话可能就被放走。最后惯坏了老百姓,觉得喝点酒开个车很正常,要么就是躲猫猫,趁不注意就跑,在政府不出来的时候做点违法的事,没有转化成一种行动自觉。现在严格执行了,只要查到就关起来,没有别的出路,很多人就在意、当真了,行为方式就相应地改变。所以国民素质是国家制度、法治的产物,如果法治很松,国民素质肯定很差;要是法治很严,国民素质就很高。我们说日本、韩国、新加坡人素质很高,公共生活里排队、行进中不轻易变道等等,他们认为插队、乱变道都是不良行为,这就是多年法治的结果。而我们插队等现象还很常见,原因就是没人管,那就变成全民普遍行为。
法治政府不仅要依法治理社会,更主要的是自己守法。要让各级政府做得更加规范和守法,事前、事中、事后几个环节都要有相应的规定和措施。事前有预防、防范机制,表现为决策要有一些程序,有不同的人参与,不同部门来检验,多方论证、反复论证、反复质疑;事中有及时的信息沟通,透明公开,行为都在观察中;事后追责,跑得了和尚跑不了庙。这些环节都有相应的机制,就会避免个人拍脑袋决策和违反行为,政府的行为规范就会好得多。由于前些年积累太多,个别政策领域有些特别重大的问题往往没有按照这些机制来实行,才有某些政府官员贼胆大,做出各种各样的事来。
另外最主要的就是责任机制,这是关键问题。如果官员只对上负责,不对下负责,反正上面吩咐这么做,得到“尚方宝剑”是他胆大的一个来源,那么再有什么问题,再怎么引起老百姓反对,他也不在意。但这两年高层反对这种做法,没有了“尚方宝剑”,这方面的问题可能会减少。
国家治理的任务之一就是整体上降低或控制国家的成本。国家成本应该包括系统成本、维护成本、运行成本。一般来说,一个国家的系统成本和维护成本是相对稳定的,也是容易计算出来的,而运行成本则通常是可变的,也是不太容易计算的。不过,一般的经验告诉我们,一个国家如果公权力的公信力或者法治水平比较高,政府有效守法护法,百姓自觉遵纪守法,那么,国家的运行成本相对就会低,相反就会高。所以,国家的成本很大程度上取决于国家的法治水平。仅通过法治宣传和法治教育来实现这个任务,无法收到理想中的效果。发达国家的经验显示,全国统一的公民身份信息平台建设和全国统一的金融、工商、税务、交通、质检、环保等信用信息平台建设是至关重要的。以此为参照,中国法治建设的基础性工程建设的任务依然艰巨。
对于中国来说,民主的关键问题就是把正式的制度激活,特别是代表民意的机构。人大、政协是中国民主的正式制度渠道和重要体现,要更具有民意的广泛性,更好地发挥作用,这才是正道。如果把民主仅仅定义为选举民主,肯定是不对的。西方国家也没有把民主仅仅定义为选举,选举完就万事大吉,那议会代表、立法机构对行政机构的制约又是什么?民众对议会的制约又算什么?它一定是多重机制,是综合、复杂的体系,有多重手段,是多元的,不能简单理解。是一些中国人认为西方民主就是选举,把民主定义为选举,这肯定是有偏差的。要建设中国民主,也要多方面考虑,既要在选举环节上做文章,也要在决策的环节、监督、参与、信息公开透明等方方面面做文章。
民主不仅需要理念和激情,更需要组织和制度安排。民主必须通过某种特定的组织结构和组织方式来实现。以往人们关注的是民主的基本理念,一切争论都围绕民主是什么、民主好不好(要不要)、哪种民主更合适等问题而展开,现在要自觉地“引导民主”,让人们更多地关注如何通过组织结构和组织方式的逐步调整,为民主的真正实现寻找出路,寻找具体的制度途径。中国的发展事实表明,通过推动政府创新来拓展有效的政治发展空间,克服既有体制的约束,寻找和培育新的制度生长点,可以化解来自民主化方面的压力。因此,旨在推进责任政治和民主制度建设的改革日益成为知识分子和普通大众的共同期待。
(本文原刊于《中央社会主义学院学报》2017年第3期,原题:“从国家治理现代化推进中国政治发展”。正文略有删节和技术性修正,经授权刊用。)
责任编辑:李旭澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 国家治理现代化,中国政治发展,社会自治法治

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