观望中的民企:参与PPP项目的三大错配难题

澎湃新闻记者 邵媛媛

2017-07-25 14:39 来源:澎湃新闻

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2014年到2017年是中国PPP市场快速发展的三年。截至2017年6月底,财政部全国PPP综合信息平台已收录项目1.3万个,计划投资额16.3万亿元,已落地项目投资额3.3万亿元,覆盖19行业。从规模和广度上看,中国已经是全球最大的PPP市场。
PPP(Public Private Partnership)中的“private”在国际上解释为私人资本。在中国则解释为包括了央企、国企、民企及外企等的社会资本。其中,央企和国企一直是社会资本方的主力军,民间资本参与度不高至今仍被热议。
据龙元明城PPP研究中心统计,目前总共3092家社会资本方参与了PPP项目。从市场份额看,央企获得了超过一半的市场份额,地方企业和民企分别占有约25%。但民营企业的平均项目规模7.8亿元的民企远低于国企的21.1亿。
截止至2017年6月底,财政部、项目部民营资本的参与率为47.3%,自2015年底起连续下降,相比民营资本在全社会固定投资61%的比重,其参与率还有待提高。
2013年以来,PPP相关政策密集出台。在日前经济下行压力下,引入社会资本发展PPP,甚至被认为是发展中国经济的新引擎。
“民营企业是否有意愿参与PPP投资,是否能深度参与其中,是衡量PPP项目成功与否的重要标志。”清华大学PPP研究中心共同主任杨斌如曾在“2016民营企业PPP投资项目推介会”上说。
对政府守信的担忧、政府对民企设置的较高的准入门槛、PPP投资大而民企不易融资、民企逐利而PPP项目收益回报不高、对精准控制成本和专业的运营能力的要求,以及老少边穷地方市场容量小等问题,是多数民企仍处观望状态的主要原因。
难题一:担忧政府守信,又面临较高的市场准入
1980年代末,中国的PPP实践起航。第一个项目是引进外资,主要是为了解决经济发展过程中政府投资资金短缺问题。
2014年10月,国务院发布43号文加强地方政府债务管理,要求剥离融资平台公司政府融资职能,政府债务不得通过企业举借。43号文件成为标志性时间点,面临转型的地方融资平台将目光转向地方债和PPP项目,以地方债解决存量债务问题,PPP引入社会资本,化解地方政府的债务风险。
财政部PPP中心主任焦小平在2017年PPP创新投资论坛上表示,2014年以前,PPP主要作为政府一种市场化融资手段,这是一个客观的历史阶段性特征。
政府的守信问题是民企对PPP项目有所顾虑的原因之一。
焦小平说:“比如一些地方政府依然把PPP当做一种简单的融资手段,对项目债务责任大包大揽,违反《预算法》,风险分配机制形同虚设。没有风险分配怎么能做到权责明晰?怎么能做到让专业的人做专业的事?怎么能做到让投资者对结果负责?
与政府交易,民企没有安全感。上海市政协副主席、上海市工商联主席王志雄根据自己实践的体会表示:“PPP的投资周期一般要长于公共部门的任职周期,所以碰到新人不认账的情况还是有担忧。”财政部规定,一个PPP项目的周期应在10年以上,一般而言,周期平均期限在15-20年,跨越三届政府。
以上这一点,在近日2017年7月21日国务院法制办公布的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》中得到解答,征求意见稿明确规定:任何单位和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与合作项目;合作项目协议的履行,不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响。
作为2014年就进场的民营企业,龙元建设已经累计实现了400亿元PPP项目的签约金额,总裁赖朝晖向澎湃新闻(www.thepaper.cn)表示:“我们和政府合作,应该是民事的两个主体。”
中国第一个走完PPP项目全生命周期(项目准入、项目建设、项目运营和项目移交)的成都通用水务-丸红供水总经理田刚对政府管理理念的转变印象深刻:“对政府来讲,是从行政管理转变为合同管理,从以前站起来掐着要说话,要转变到坐下来谈合同、搬条款。这对政府当时也是不小的一个挑战。”
田刚印象深刻的还有一位官员的一句话,“他说,你们是世界500强,而且号称是做PPP供水行业的老大。如果这个项目你们做的比我们还差,那你只有滚蛋。如果你做的跟我们一样好,你也是输了,你只能比我们做的好,你没有选择。”
“自来水公司是垄断性行业,以前它在一个城市,相当于是关起门来吃独食,现在有一个人进来要跟它分着吃饭,它心里也是不舒服的。这些是我们作为一个做PPP的专业公司面临的挑战。”
2017年,民企在参与的数目有所下降。至2016年年底,民营企业参与的项目数目超过50%,但是到今年6月底,数目占总比下降至47.3%,再次引起关注
2017年6月,浙江台州印发《台州市鼓励民间资本参与PPP项目的若干意见(试行)》,提出“力争民间投资的PPP项目数、投资额占比不低于50%。”
三年多来,国家针出台了229项对PPP领域的相关政策。多频的政策一来显示了政府对PPP领域相当鼓励的态度,二来也表示这个市场仍有许多规范与探索正在路上。
“政策实在太多了,我们是跟着政策一起成长的,但是如果现在有家民企想参与到PPP,这个学习过程就很长了。”赖朝晖说。
除了较难适应大环境中的各种政策变化外,对民企较高的市场准入门槛也是民企在PPP项目上无法提高热情的原因之一。王志雄说:“凡是有保障的、有盈利的好的PPP项目,民营资本取得还是有一定的困难。”
当然,这种民企与地方政府的担心是相互的。国务院发展研究中心副主任王一鸣表示民企热度不高的三点原因:1,政府认为民营资本合作风险较大,对民营资本设立较高的门槛;2,部分民营资本对收益率要求过高,不愿参与公益性PPP项目;3,一些民间资本参与PPP项目的专业能力不足。
难题二:PPP项目投资大,民企融资难
政府如何选择社会资本,大岳咨询总经理金永祥表示,价格是一个因素,同时还要考虑融资、技术管理和合作条件等因素。“我们好多项目签约了以后,根本没有办法开工,这个事情必须在融资的因素里考虑进去,不开工跟没有这个项目是一样的。”
PPP项目资金的融资主要来自银行贷款。这成了一个老生常谈的问题,相比大型国有企业,民营资本在银行贷款融资上仍处弱势。
清华大学PPP研究中心首席专家王守清曾说:“对社会资本而言,特别是从民营企业的角度考虑,把一个项目总投资20%-30%的资金作为资本金砸进去,与政府签定期限长达10-30年的合同,剩下的资金通过贷款等方式实现,风险是非常大的。若是失败,要优先还债,资本金有可能血本无归。”
同时,金融创新也还未来得及跟上这三年里突然火热起来的PPP。金融供给与PPP发展的需要不够匹配、金融机构与社会资本在融资需求上存在较高沟通成本等问题都亟需解决。
王一鸣表示:“银行缺乏满足长期融资需要的金融产品。金融机构难以获得PPP项目各环节的信息,风险控制手段有限。民营企业参与的PPP项目融资门槛依然比较高。”
作为参与PPP项目的央企,中铁十七局集团董事长卢朋说:“在这两年的实践中,我们也发现跟金融机构沟通起来理解的、关注的都有所不同。而且目前建立资金价格传导机制的难度也是比较大的。”
赖朝晖向记者介绍了龙元建设的PPP项目资金情况。项目资本一般由25%的股本金和75%的项目融资组成。项目融资以银行贷款为主。25%股本金上也会有融资,比如中国PPP基金公司能在这25%股本金中提供30%的资金,这样一来,社会资本的压力在一定程度可有所降低。
龙元建设以项目公司融资,集团公司不做担保和增信。如何向金融机构融资?赖朝晖表示,关键在于合约的合规性。“真正合规的合约是能够把政府和社会资本的信用都传递给金融机构。”
“过去我们做的很多平台都是基于政府的这个函那个函,或者对政府模糊的增信。我们现在就要看PPP合同的条款对我们的保障。”在浦发银行总行PPP中心的副主任郑大卫看来,银行在PPP项目上提供融资,需要优化对PPP的风险管理模式,比如提前介入目的就是风险控制,以及更加重视对PPP合同的审查。
而趋紧的金融监管令中交集团投资部总经理助理姚磊对民企融资更为乐观:“结合目前国家金融会议对国企降杠杆的要求,对社会投资人,投资PPP出身能力和资产负债率有较大的考验。尤其是国企投资PPP的步伐会受到限制,给民营资本更多的市场空间。”
资产证券化也许是一个可以解决资本短缺的工具。2016年12月份,发改委和证监会联合发文推进PPP项目资产证券化工作,规定“项目已建成并正常运营2年以上”的条件在半年后得到放宽。根据2017年5月财政部、中国人民银行和中国证监会三部委发布的55号文,“符合标准的PPP项目在建设期也可探索进行资产证券化,且明确提出推动不动产投资信托基金(REITs)发展,鼓励各类市场资金投资PPP项目资产证券化产品。”
但目前而言,相较于银行贷款等融资方式,资产证券化的成本更高,优势不大。
难题三:PPP项目低收益,民企追求高风险高收益
而在王一鸣所称的第二个问题:部分民营资本对收益率要求过高,不愿参与公益性PPP项目上,以投资大、周期长、回报低和公益性强为特点的PPP项目,与大部分追求高风险、高收益的民营企业的投资策略不同。但从一些较早进场的大型企业看,他们对进入PPP领域后的收益情况表示了满意。
东方园林副总裁杨丽晶说,去年因为做了PPP,业绩实现了翻番。而赖朝晖向记者表示,因为PPP总量大,周期长,一笔投完以后,可以收益很多年。和传统项目比,PPP项目的盈利可能更高。“你看上去好像PPP项目年化收益率是很低的,但在投资的建设期它实现的利润是高的。”
在央企方面,卢朋说:“回报主要来自两方面:一方面是施工期的利润,另一方面是股权投资的回报。这样跟以往施工企业直接去获取项目、直接赚取纯施工企业的回报,这是区别非常大的。”
不难看出,建筑行业在PPP项目上更具优势。在PPP领域里活跃的、百亿级别的民营企业上看,建筑承包商一直是主力。2016年底,建筑企业的比重占到74%。赖朝晖表示:“因为整个PPP实施的项目里,大部分是以建筑的方式去完成投资的,所以你对建筑的控制能力越强,你就对成本的控制能力越强。”
没有暴利的PPP项目对企业提出了精准化管理和成本费用控制的要求。
我国城市轨道交通领域首个PPP项目北京地铁4号线是PPP项目的经典案例。根据北京4号线的经验,社会资本方京港地铁副总经理李红薇指出,政府应该以甲方的形式把需求提出来。“比如我们做轨道交通,每天是3分钟发一趟车还是5分钟发一趟车,这里面决定着我的电费、所投入的人工、设备的维护维修是不一样的。包括政府都要学会精细化的去算帐。充分地去考量了风险,确定了收益的时候,你的合约才有可能具有顽强的生命力。”
李红薇还指出,在PPP全生命周期里,运营是目前一个最薄弱的环节。民营企业铁汉生态联席总裁葛定昆体会相同。
PPP项目更多在经济欠发达地区,也是俗称的“老少边穷”地区,这些地方市场发育程度低,能力有限,而做运营则与服务类相关。如果当地自然的市场容量不大,这对是企业来说是很大的挑战。
“某种程度上运营业务的成功就是当地经济结构的改善和升级转型。”葛定昆说。“当项目地的经济结构改变了,当地的销售能力够了,产能就出来了,这样我们提前通过工程布局的一些项目点,就有一个自然的市场依托,但是这个需要相当长时间的培育。”
葛定昆建议政府与企业一起成立对新业务孵化的机制。“通过孵化机制带动当地的经济结构的转型,带动当地新的经济增长点的培育,需求提高了之后,我们运营的业务才可能成功。”
责任编辑:沈关哲澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> PPP项目,民企融资,全生命周期,政府守信

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