特朗普“非传统”吗——试论美国对华战略逻辑的演进(中)

达巍/中国现代国际关系研究院美国所所长、研究员

2017-07-31 18:59

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奥巴马政府2009年上台执政时,美国正处于严重的金融和经济危机当中,而中国则在全球危机背景下维持超高速增长,中美“体系内两强”定位已经比较清晰。曾任奥巴马政府国家安全委员会亚洲事务高级主任的杰弗里•贝德在论述奥巴马政府外交战略的前提时,首先提出的就是“亚太地区在美国外交政策中应获得更优先的地位……在亚太地区甚至在全世界,最近战略性的变化就是中国的兴起”。
显然,奥巴马政府清醒地认识到了国际格局的重大变化,因此对中美关系高度重视。其执政第一年也顺利实现了对华政策的平稳过渡,并未出现历史上不同政党的美国总统上台后总要经历“学习曲线”的问题。然而好景不长,在多种因素共同作用下,从2009年年底开始,中美关系开始进入下行周期。在其后的七年里,尽管中美关系未出现重大突发危机,但是却出现了几轮较明显的波动:第一轮大致从2009年年底哥本哈根气候峰会开始到2011年春季中国领导人访美参加核安全峰会为止;第二轮从2013年11月美国反制中国宣布东海防空识别区开始,到2014年春季两国开始筹备当年战略与经济对话为止;第三轮则大致从2015年年初开始,到当年9月中国领导人访美为止。这几次波动出现的频率之高、对战略互信的影响之深,为冷战结束以来所仅见。
奥巴马政府的“接触+规制”
在起伏不定的现象之下,奥巴马政府对华战略出现了如下特点。
第一,总体看,奥巴马任内中美关系仍取得了长足的发展。两国领导人的会晤次数与深度远超过往,两国政府间以战略与经济对话、人文交流高层磋商为代表的对话机制深入发展,两国经贸人文交流日益深入,两军交流突破了过去缺乏持续性的困境建立了初步的危机管控机制和相互信任措施。在奥巴马政府第二个任期内,中美在应对气候变化上取得了突破性进展,共同引领了这一进程,促成巴黎气候峰会成功举办。此外,两国在朝核、伊朗核问题上有效合作,在国际货币基金组织等全球治理机制改革方面,美国支持了中国获取更大国际空间的努力。总之,奥巴马政府任内,中美两国合作范围之广、对世界的影响程度之深都是前所未有的。
第二,对华战略中消极面明显上升。如2010年《国家安全战略》报告还是一般性地关注了中国的军事现代化和如何运用外交力量,与小布什政府时期差别不大;到了2015年的《国家安全战略》报告,美国不仅在安全领域的关切大幅上升,在“持续监督中国军事现代化”之外,又加上了对可能“使用武力恐吓来解决领土争议”的警惕,宣称要“基于力量来管理分歧,坚持让中国在从海上安全到人权的各种问题上遵守国际制度、尊重国际规范”。
从具体政策层面看,中美经济、外交、军事摩擦都时常出现。在一些重点问题领域,奥巴马政府对华实行了强硬的“选择性推回”做法。如2013年11月中国宣布东海防空识别区后,美军带头派遣军机挑战;美国司法部2014年5月以所谓“网络窃密”为由,发出起诉;2015年9月中国领导人访美前夕,美国媒体放风称要就所谓“网络窃密”问题进行制裁;中国在南海开始岛礁吹填工程后,美国海军增加了所谓“自由航行行动”的频率与行动的挑衅性,并不断通过媒体大肆渲染,不断拉抬两国之间的紧张气氛。
第三,奥巴马政府的对华战略无论是积极面还是消极面都显示出较强的自由主义色彩。美国任何一届政府的对外战略当然都兼具现实主义成分和自由主义成分,但与布什政府相比,奥巴马政府战略选择中的自由主义色彩更为突出。
一是从地区视角处理中美关系。奥巴马政府几乎没有提出单独的对华战略论述,而是将对华战略置于以“再平衡”为代表的亚太地区战略之内。时任国务卿希拉里•克林顿2011年10月非常清楚地指出,“我们将继续把我们与中国的关系嵌入到由安全盟友、经济网络和社会联结所组成的更宽广的地区框架之中”。美国更多地使用“盟友牌”“伙伴牌”,不仅强化了日美同盟,推动其亚太盟友体系走向网络化,而且与越南、缅甸等国家关系都有重大突破;力推排斥中国的跨太平洋伙伴关系协定(TPP),且多次从中美国际经济领导力竞争的视角解读这一协定,宣称不能让中国制定游戏规则。
二是强调国际制度,更加重视动员多边力量来限制中国的行为。美国2010年《国家安全战略》报告宣称,美国将持续接触中国,“这种接触将加强基于权利与责任的国际秩序。交通规则必须被遵守。这些国家如果打破规则,将会产生代价”。奥巴马政府更多地使用“规则牌”,支持菲律宾到国际仲裁庭提起所谓“南海仲裁案”,向中国施压;美国虽未加入《联合国海洋法公约》,却以捍卫“航行自由”为借口大肆炒作南海问题;在网络安全问题上 反复要求遵守网络空间的“交通规则”。
三是高度重视全球议程合作。奥巴马政府期间,中美两国在合力应对全球金融危机、带头应对气候变化等方面的合作是两国关系中“正能量”的主要来源。
第四,值得注意的是,在奥巴马第二任期的后期,中美关系出现了走向新的战略均衡的苗头。这表现在两国关系虽然持续紧张、多次下行,但是始终没有破局,也未坠入美俄关系那样的“新冷战”状态。每次困难局面持续一段时间,双边关系就会回摆。南海、网络等重大议题虽未彻底解决,但是又都先后趋于稳定或者降温。这似乎表明,两国关系在面临新“上限”的同时,也逐渐形成新“下限”。之所以能够出现新的战略均衡苗头,从“技术层面”看,一是因为两国领导人在中美关系出现困难时都表现出愿意妥协、希望将中美关系拉回正轨的强烈意愿,二是两国领导人以及政府部门之间建立了颇为稳定而高频率的高层交往机制。但是更根本的结构性原因来看,当中美都逐渐适应、接受“体系内两强”的定位之后,形成新的均衡与稳定或许只是时间问题
在奥巴马政府一方面坚持“接触”、另一方面利用国际制度强化对中国的“管控”与“引导”(亦即“规制”)的同时,美国战略界对华判断在奥巴马两个任期内明显负面化。其间至少有两次比较大的对华战略讨论或辩论。第一次大致从2008年到2010年前后,美国战略界兴起所谓“中国强硬论”的讨论。美国国内越来越多的人批评中国在处理美国对台售武、美国总统接见达赖等问题上态度极为强硬。更多的美国学者开始呼应孟捷慕的观点,“与那些主张更紧密地接触中国的西方人所期待的不同,中国不会变得更加自由化。”
第二次讨论发生在大选前的2015年。这次讨论参与的人数之多、对美国近几十年对华战略的质疑程度之深,都是多年未见的。与上一场辩论主要聚焦于中国外交是否“变得强硬”不同,这场辩论在更大、更深的程度上以中国国内的发展为背景。十八大后,中国加强意识形态工作、制定《境外非政府组织境内活动管理法》等立法议程成为美国战略界辩论的主要议题。对中国外交的辩论则认为其已经告别“韬光养晦”阶段,围绕中美网络安全争议、南海问题、中国是否要在现行国际体系之外构建平行体系等问题展开。一些声音宣称中国“现在是且在未来几十年中都将是美国最主要的竞争者” 批评美国过去“过多地关心接触、融入和援助”,应实质性修改对华战略,“需要一个新的大战略,其核心是平衡中国国力的崛起,而不是继续帮助它上升”。
这种极端的论调意味着美国部分人对中国的看法从“无法阻止中国崛起、只能塑造中国方向”的“接触”转到“无法阻止中国崛起、也无法塑造中国方向”的焦虑,再变为要“想办法制衡甚至阻止中国崛起”的急切。这部分人在美国战略界虽然不是主流但其动向值得注意,他们对特朗普总统身边某些谋士的观点也有影响。
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本文原题《美国对华战略逻辑的演进与“特朗普冲击”》,刊于《世界经济与政治》2017年05期。略去注释和参考文献,正文有一定简化和改写。经授权刊用。
责任编辑:单雪菱澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 美国对华战略,,接触,规制,中美关系,特朗普

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