特朗普“非传统”吗——试论美国对华战略逻辑的演进(下)

达巍/中国现代国际关系研究院美国所所长、研究员

2017-07-31 19:04

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通过对冷战后美国历届政府对华战略逻辑演进历史的分析,或许有助于我们更好地理解特朗普迄今为止的种种涉华言行,理解他在一个什么样的逻辑起点上、什么样的战略环境中制定对华战略,并对其战略走向做出一些初步判断。
从冷战后美国对华战略逻辑的演变历程看,结构性因素是决定美国对华战略走向的决定性因素。近30年来,中美关系经历了从“内外—强弱”关系逐渐走向“体系内两强”的过程。与此相适应,美国对华战略自然也要经历一个调整、适应的过程。一方面,冷战结束后近30年的历史显示,中美两国综合国力的差距不断缩小,而中国国家发展方向与美国的“期待”之间差距越来越明显。由于美方越来越认定崛起的中国不会变得“更像美国”,甚至可能成为其挑战者,因此对华焦虑感越来越强,越来越倾向采取直接、强硬的手段来应对中国,美国对华战略中的消极面比例越来越大。这就表现为美国对华战略从“接触”逐渐演变为“接触+防范”,再演变到“接触+规制”的过程。
与此同时,中美关系内生动力逐渐增长、日趋强大。两国经济和社会相互依存程度很强,两国在全球和地区事务上密切合作,阻止了美国对华战略中越来越强的彻底颠覆整体战略的负面冲动,给中美关系提供了“托底”。这两方面组合在一起,就规定了美国对华战略的整体框架、发展趋势以及变化的边界与限度。
特朗普政府:“互惠”交往?
特朗普的个性或许追求标新立异,其反建制色彩也势必给其内外战略带来很多“非传统”“非常规”的特性,但是从其竞选期间以及胜选、上任后的涉华言行看,特朗普并未超越冷战后美国对华战略的框架
其一,特朗普在竞选期间的对华强硬态度与其说是其个人或团队的标新立异,不如说是美国从民间到战略界对华观点的一个折射。民主党候选人以及美国两党建制派或许并不同意特朗普的具体涉华说法或者内在逻辑,但是在“对华需要更加强硬”上是高度一致的。如前述所谓“平衡中国崛起而非帮助中国崛起”的声音,与特朗普竞选期间的谋士彼得•纳瓦罗等人的主张颇为相似。可以说,即便希拉里•克林顿赢得2016年大选,其对华战略也将是更加强硬的。
其二,特朗普上任后,其涉华言论及动作总体趋向谨慎、稳健,特别是海湖庄园峰会后,对华政策基调趋于积极,都与中美关系强大内生动力所带来的稳定性有关。面对中美关系现实,特朗普完成“学习曲线”的过程似乎比外界预计还要快些。
其三,从议题看,特朗普上任后,其在对华外交上最重视的是朝核与中美经贸关系。而无论是在奥巴马政府的政策实践还是在希拉里•克林顿的竞选主张中,这两个议题也是最关键的议题。奥巴马在与特朗普“交接工作”时,交代最多的问题就是朝核问题。
其四,特朗普外交政策上意识形态色彩较弱。特朗普也曾批评中国的政治制度和意识形态,但从未表现出要“塑造”和“影响”中国方向的意图。这一点表面看起来比较突兀,似乎与美国长期对华战略框架不同。但如果再进一步思考,美国战略界对于通过“接触”塑造和改变中国战略方向的期待近年来逐渐弱化,对华“接触”战略正在走向普通意义上的接触。特朗普在意识形态领域的变化虽然有些突兀,但与美国对华战略逻辑演变的大方向并不冲突。
其五,特朗普主要从中美竞争的角度审视中美关系,并未将美国对华战略放在全球化、全球制度的层面去考虑。特朗普本人对国际体系更是表现出了强烈的怀疑和摒弃的态度。也就是说,特朗普在看待中美关系的层次上倾向于国家层面而非全球层面,这与冷战后美国共和党政府倾向从大国博弈层次看待中美关系的取向一致。
从这几个方面看特朗普政府迄今的对华政策已经显示出较强的连续性。将特朗普对华态度放到冷战后美国对华战略的时间轴上观察,就能看出特朗普的诸多言行只是美国过去几十年对华战略逻辑演变基础上带有个人特色的一次新尝试,是两国关系的再次磨合
特朗普及其领导下的美国政府行政当局在对华政策和态度上当然会有其独特性。这些独特之处部分地来自特朗普及其团队的特点,部分地由中美关系所处的最新历史阶段所赋予。
第一,“互惠”或将成为特朗普政府对华战略的主要目标。中美之间的接触依然频密,但“通过交往塑造中国”的“接触”确已走到尽头。可以印证这一变化的是,从2015年对华战略大辩论开始,“互惠”越来越成为美国战略界、商界讨论中美关系时的“关键词”。美方越来越多的人抱怨中国的市场与社会对美国的开放程度远不及美国市场及社会对中国开放的程度,导致美国在中美交往中“吃亏”。
需要指出的是,美国相关人士当然是从美国角度讨论中美关系的互惠。这种抱怨是否公正不是本文要讨论的内容,更值得关注的则是所谓互惠讨论之下的逻辑:当美国自视为体系内的领导国家、而视中国为可以塑造、影响的相对弱小的对象时,美国可以接受其眼中的不对等、不互惠情况;而当中美差距日益缩小,对华交往的“塑造”意味已基本消失,美国就很难再接受其眼中的“不公平”现象了。显然,这一变化反映了美国对华战略自信的下降。
美国战略界有关中美关系互惠性的讨论,与特朗普个人在对外关系中强调相对收益的特点完全契合。特朗普倾向于从零和的视角看待中美经济交往,在竞选中多次表达中国在经济上“占了美国便宜”的观点。“美国与中国在经济上相互竞争,而美国正在输掉这场战争”。“中国公司与美国做生意很容易,但美国公司与中国做生意就没那么容易。我们进入中国做生意要支付巨额税收,可当中国对我们出售东西时,我们却没有收税”。
第二,在行为方式上,特朗普政府表现出明显的“交易型”特征。特朗普一直自称是善于谈判的“交易大师”,著有《交易的艺术》一书。在其商业生涯中,特朗普颇善诡道,有时以并不光彩的手腕迫使商业对手达成协议。在竞选中,特朗普就宣称“不要忘记我们手中有对付中国的牌”。他认为,中国对美国市场的依赖大于美国对中国市场的依赖。美国对中国有巨大的经济牵制力,美国只是没有将其转化为优势。
当选美国总统后,特朗普在对华政策上表现出明显的“议题联系”的做法。在与台湾地区领导人通话引起轩然大波后,特朗普2016年12月11日在接受美国福克斯新闻专访时说:“我充分了解‘一中’政策。但是除非我们能在贸易等问题上与中国达成一个交易,否则我不知道我们为什么要受‘一中’的限制。”这番言论直接将中美经济关系与“一中”政策挂钩。在海湖庄园峰会后,特朗普又于2017年4月11日发表推文称,“如果中国帮助解决朝核问题,将从美国获得有利得多的贸易协议”,又将中美经济关系与朝核问题挂钩。
值得注意的是,特朗普迄今在与中国“交易”的过程中,并未做出多少实质性让步来作为筹码。特朗普的做法主要是利用美国强大的实力对中国施加心理压力,例如宣称不受“一中”约束、指定中国为“汇率操纵国”、对中国商品施加高额关税、在朝鲜半岛周边制造军事紧张局势等,随后再以承诺“不改变现状”(如回到“一个中国”政策、不指定中国为“汇率操纵国”或不对朝鲜使用武力等)作为交易筹码,换取中国满足其要求。当然特朗普的做法并非全然虚张声势。特朗普拿经贸问题作筹码,与前述的“互惠论”有直接关系。美国战略界要求在经贸问题上向中国施压的声音确实很高。特朗普拿“一个中国”政策做文章,也与美国战略界近年来日益上升的“对台亏欠论”有关。尽管美国战略界主流反对特朗普改变“一个中国”政策,但是要求反思或在这一政策框架内向台湾方面更多倾斜的声音非常普遍。也就是说,特朗普拿经贸、台湾地区等问题威胁中国:要么美国改变现行政策;要么中国在其他问题上做出让步,以换取美国维持现行政策框架
第三,特朗普政府政府内部力量的此消彼长,是决定近中期特朗普对华战略的最大变量。特朗普政府是美国历史上组建最慢的一届政府,迄今多数中级政府官员仍未到位。更重要的是,特朗普政府内部矛盾颇多,斗争激烈。国家安全事务助理迈克尔•弗林就职未满一个月即被迫辞职已经说明问题。
未来特朗普政府内各派政治力量的消长将对其内外战略包括对华战略走向产生重要影响。这种内部博弈可能在三个层面展开:一是特朗普政府内部,“美国优先”外交政策的主张者与其政府内某些被认为是“国际主义”者之间的博弈。前者一般认为以白宫首席战略师班农、国家贸易委员会主席纳瓦罗等前特朗普竞选团队成员为代表;后者则主要包括财政部长努钦,以及国家安全事务助理麦克马斯特、国家经济委员会加里•科恩等人。美国舆论也在持续猜测特朗普的女婿库什纳与这两派人马之间的关系。
二是在政府内部白宫与其他官僚机构之间的博弈。特朗普上任后,其决策表现出较为明显的“小圈子决策”风格,高度依赖白宫团队,并由此形成了“重白宫、轻传统官僚机构”的决策特征。以国务院为代表的美国政府官僚机构面临边缘化的风险。政府部门中层官员“人手不够”在客观上也弱化了传统官僚机构的作用。这一局面当然不会一直持续下去,而且在官僚机构影响力逐渐回摆的过程中,也不能排除这些机构“主动作为”甚至制造事端,藉此扩大其自身影响力的可能。
三是特朗普主导的政府行政部门与行政部门之外的两党建制派的博弈。正如特朗普政府开局几个月的经历所揭示的,这一对矛盾将是特朗普执政地位面临的最大不确定因素。这一矛盾的发展走向,将在相当大的程度上决定特朗普政府的作为空间。
概括而言,特朗普政府未来的对华战略可能向四种类型演变:“美国优先”背景下的合作、“美国优先”背景下的对抗、大国合作、大国对抗(如上图)。特朗普政府内部各派政治力量的消长(纵坐标),将决定美国对华战略是在大国博弈背景下还是在“美国优先”背景下演变;中美之间的互动(横坐标),将决定美国对华战略是以合作为基调还是以对抗为基调。截至特朗普上任百日,从中美两国的互动情况看,美国对华战略似显示出从“美国优先”背景下的冲突向大国合作方向演变的趋势 但这一趋势能否确定、是否能够持续下去,仍需持续观察。
第四,特朗普政府的“非传统”属性也给中美关系突破传统框架、达成战略稳定提供了某种可能性。尽管特朗普政府在近中期战略以及具体的政策层面表现出战略性不强的特征,但是在其与中国打交道的过程中,则始终强调从历史的高度审视中美关系的必要性。从这一层次看,似乎有具有“大战略”思维。例如国务卿蒂勒森则多次在不同场合表示,正在与中方探讨“未来50年的中美关系”,包括美国的“一中政策”、朝鲜半岛问题以及南海问题等。 这些表态显示,特朗普政府有意愿与中方探讨达成中长期战略稳定关系的可能性。由于其“反建制”、“非传统”的特质,特朗普政府有条件突破传统建制派在对华政策上的条条框框,做出超前思考。不过值得注意的是,美国三权分立的政治制度、美国建制派与特朗普政府之间的紧张关系,都有可能对中美两国建立中长期战略稳定的努力造成重大阻碍。历史经验表明,每当美国政府行政当局试图在中美关系上取得突破时,国会等其他政治力量就会试图“平衡”行政当局的努力,而且后者的尝试往往具有美国国内法基础,因此更为持久。这一制度设计决定了美国政府行政当局对华政策很难摆脱战略界的“地心引力”。这是中美两国政府推动双边关系发展过程中需要高度关注的问题。
余论
冷战后美国对华战略逐渐趋向强硬是一个总趋势。显然,特朗普政府任内中美关系也不会一帆风顺。在看到这一趋势的同时,也须注意到,以塑造影响中国为最终目标的“接触”逐渐演变为纯粹基于美国近中期利益的接触,实际上意味着中美关系正变得更为平衡、平等。从现象层面看,中美关系似乎比过去困难了,但这是两个日益居于平等地位的大国重新建构稳定关系的必经阶段。
奥巴马政府后期中美关系短暂而朦胧的“新均衡”苗头、特朗普政府主动思考“修昔底德陷阱”问题、考虑40—50年后的美中关系等现象都说明,当两国都接受、适应了“体系内两强”的位置后,两国关系或许有可能达成新的稳定态势。
由于美国的政治体制原因,未来中美两国要出现持久的新战略均衡,既需要中美两国的综合国力进一步均衡,需要两国多轮的博弈与斗争,也需要美国不同观点的政府反复摸索,直到在美国国内形成新的共识。特朗普政府未来在对华战略上的探索,正是这个过程中的重要一步。
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本文原题《美国对华战略逻辑的演进与“特朗普冲击”》,刊于《世界经济与政治》2017年05期。略去注释和参考文献,正文有一定简化和改写。经授权刊用。
责任编辑:单雪菱澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 美国对华战略,互惠,交易,中美关系,特朗普

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