以精准立法促社会文明，民革中央已在调研基础上起草示范文本

金砖国家领导人第九次会晤前夕，全国文明城市厦门或将出台一部社会文明法规。

在经过4月和6月两次向厦门市人大常委会提审后，《厦门经济特区促进社会文明若干规定（草案）》拟在8月底的厦门市人大常委会上表决通过。

厦门市人大法制委主任委员郭晓芳告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn），厦门这部法规在框架模式上呈现出机制完善，正面清单同负面清单相结合的特点。正面清单倡导社会文明，激励美德善行；负面清单则列出九项不文明行为，并分别设定相应法律责任。

“精准立法促进社会文明”是民革中央2016年的一项调研课题。

围绕这一主题，民革中央主席万鄂湘率队，历时一年先后赴12个省份实地调研，最终形成《关于精准立法促进社会文明的建议》（以下简称“《建议》”）。

民革中央认为，行为规范刚性缺失、立法不够精准，是社会文明不彰的重要原因之一。实践证明，对一些屡禁不止、性质恶劣、危害严重的不文明行为，上升到法律手段效果往往事半功倍。

民革中央还联合中国人民大学等方面，在今年上半年起草了《中华人民共和国社会文明促进条例（示范文本）》（以下简称“示范文本”），为国家和地方立法部门提供借鉴参考。厦门、荆州等地正在制定过程中的社会文明法规即参考了该示范文本。

民革中央调研部部长付悦余7月31日向澎湃新闻记者表示，社会文明内涵丰富外延广泛，并不是所有道德层面的问题，都要上升到法律层面解决，精准立法主要针对公共领域的社会文明问题。示范文本既有倡导、激励，也有约束惩治的内容，近200条条款可供地方结合自身情况参考选择，“就像菜单一样”。

调研

中国这个高度重视文明和礼仪的国度，近年来却常有人被贴上“不文明”的标签。

“一段时间以来，国内外针对中国人不文明形象的报道很多，卢浮宫前泡脚、盘子铲大虾等，有的是抹黑，有的是部分中国人长期以来的不良习惯。”付悦余说，“万鄂湘主席提出，要从比较法的角度研究社会文明程度高、公民素质高的国家、地区，了解他们有什么成功的经验。”

在这一背景下，民革中央发挥在社会法制领域的参政议政优势，从法治德治相结合和促进国家治理能力现代化的视角，启动了“精准立法促进社会文明”调研。

民革中央在《建议》中指出，运用法治思维和法治方式来治理城市，是文明城市所采取的最普遍、最重要的治理手段和基本特征。国际社会普遍认为，欧洲、日本、新加坡、香港等国家和地区的社会文明程度很高，这得益于其较高的法治水平。

例如日本的《废弃物处理及清扫法》规定，个人乱丢垃圾处以5年以下徒刑并罚千万日元罚金。不止是严格的法律，日本也形成了对乱扔垃圾行为的谴责风气，不按规定扔垃圾的人，将会受到巨大的舆论压力。新加坡明确40余种罪名适用鞭刑，包括一些轻罪如涂鸦，且执法必严，对外国人也一视同仁，连时任美国总统比尔·克林顿求情也不能豁免。

在对国内十余个省份实地调研后，民革中央认为，当前我国绝大多数城市都注重从道德层面推动社会文明，例如制定《城市文明公约》等。这些文明公约往往只是写在墙上，挂在网上，贴在宣传栏里，刊登在媒体上，缺乏强制约束力。

当前，一些城市已经开始以法治手段促进社会文明的实践和探索。但民革中央发现，这些已经出台的条例更多还停留在倡导性、劝导性、禁止性内容，对处罚力度和法律后果的规定还比较薄弱，缺乏真正的威慑力，不少是没有“牙齿”的法律，在一定程度上，也影响了法律实施的效果。

争议

为社会文明立法一直是具有争议的话题。

有句话叫：“道德的归道德，法律的归法律。”对社会不文明行为，过去除了道德谴责外，别无他法。但负面结果是，不文明行为没有束缚，自然会信马由缰。2012年，深圳市提出拟对文明行为规范立法，成为首个吃螃蟹者。《解放日报》文章就此写道，相关人士指出：“这将是深圳市获得特区立法权以来，涉及面最广、难度最大的一次立法。”

为社会文明立法的边界在哪里？民革中央认为，法律要解决的是公共领域内的社会文明问题。付悦余举了两个形象的例子：“你在家光膀子没事，但你在长安街上可能就不行；你在家吐痰别人管不到，但你在公共领域吐痰，不仅污染公共空间还可能传播病菌，影响到别人的生活。”

为社会文明立法的可操作性又如何在争议声中实现？

《团结报》曾经举了太原“禁炮令”的例子。早在1994年，太原市便出台了禁止燃放烟花爆竹的相关规定，然而20多年来，几经修改，违规燃放仍在进行。2015年以来，太原市人大常委会通过了新修订的禁炮规定，六城区全面禁炮，特别是禁止凌晨放炮，并陆续出台了有奖举报、纳入日常考核、适用《治安管理处罚法》相关规定对当事人处以行政拘留等举措，“禁炮令”层层升级。近两年春节，在周边日渐稀少的爆竹声中，市民们已经能明显感受到禁炮带来的变化。

自2013年，深圳颁布实施我国首部文明行为促进条例——《深圳经济特区文明行为促进条例》以来，杭州、武汉、青岛、乌鲁木齐等地也相继颁布实施了文明行为促进条例。但一些条文规章科学性、民主性、可操作性不足，“法不责众”现象时有发生。

“立了不执行，反而影响法律的权威性。”付悦余说，“促进条例既需要倡导，也需要有效的约束惩治。”

建言

在《建议》中，民革中央对设区的市如何发挥地方立法权作用促进社会文明提出了系列建议。

《中华人民共和国立法法》规定，设区的市可通过制定地方性法规和地方政府规章，解决本地区城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面的问题。这为推动法治建设进步、推进立法精细化提供了重要法律保障。

民革中央认为，设区的市可以用地方立法形式，对城市管理方面的突出问题作出具体的、精细的行政奖惩规定，并通过市民调查、民主协商等广泛征求意见，以求获得最大的社会认同度，形成有效的普法宣传，强化守法内生动力。

我国东中西部发展水平差异巨大，国家层面的立法原则性较强而处罚标准较难统一，因此民革中央建议积极用好地方立法权，由省级、市级立法机关根据本地实际情况、经济社会发展水平、处罚标准的激励和威慑效果，进行精细化立法，市级层面处罚标准则应尽量避免弹性和自由裁量。

此外，民革中央还建议将公民社会行为文明规范纳入法治轨道，同时进一步规范法人和其他社会组织的诚信行为。

“公民社会行为如果仅靠道德约束，规则规范弹性空间太大就难有实效，故需增强行为规范刚性，将一些道德要求上升为法律规范。对于随地吐痰、在禁烟区抽烟、插队、大声喧哗、景区乱涂乱画、违章停车、乱转弯、乱掉头等不文明陋习，应明确具体惩戒标准。”《建议》称。

《建议》在一些地方已经有了生动展示。

去年年底，《厦门经济特区文明行为促进条例》被列入厦门市2017年度立法计划后，厦门开展了多个层面的社会意见征集。

郭晓芳介绍，厦门不仅在报纸、网络等媒体上公开征求意见，向全体人大代表征求意见，也听取了专家学者的看法。负面清单中要“重点整治”的九项不文明行为，如驾驶机动车不按规定避让行人、乱扔垃圾、随地吐痰等，都是由当地老百姓选出的最讨厌的陋习。

在今年7月举行的《荆州市社会文明行为促进条例(草案二审稿)》立法协商座谈会上，荆州市人大常委会邀请了部分政协委员和专家学者就《荆州市社会文明行为促进条例(草案)》进行协商讨论，征求意见和建议。该市政协主席王守卫便提出，荆州历史悠久，文化底蕴深厚，条例应增加文化的内涵等。

今年上半年，民革中央联合中国人民大学等方面为社会文明立法制定出《中华人民共和国社会文明促进条例（示范文本）》。

示范文本分为总则和分则两个编目共180条。总则包括立法目的和基本原则，主管机关、部门及职责，执法机制和程序，监督和救济，救济与执行等内容，分则包括公民个人的文明行为、家庭文明、社会文明、国家机关及其工作人员的文明规范等内容。民革中央希望，通过起草示范文本为地方立法部门提供借鉴参考。