中欧政府采购领域的壁垒现状与合作前景

毕晶/商务部国际贸易经济合作研究院

2017-08-08 14:39 来源:澎湃新闻

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中国与欧盟的政府采购体系有较大差异。欧盟是WTO框架下的GPA(Agreement on Government Procurement,GPA,即“政府采购协议”)成员,在欧盟与其他国家所签署的FTA中大多涵盖政府采购章节。中国于2001年加入WTO之后开始执行政府采购体系,目前在中国与其他国家所签订的双边、区域自贸协定中均无涉及这一部分内容。当前,中国正在积极申请加入GPA,经过与其成员方多次沟通,已于2014年底上交了第六份出价,但至今仍没有达到其他成员方的满意程度。
欧盟是目前世界上最大的地区性国际组织,整体上属于发达经济体,其政府采购的法律制度体系较完善,是最早加入GPA的成员之一。当前,欧盟政府采购法律体系由条约(TEU和TFEU)、二级立法、指令、WTO《政府采购协议》和其他国际协议、国内立法、欧洲法院和国内法庭的判例、欧委会和成员国的解释和指导等构成。 在采购实体方面,欧盟的政府采购市场包括中央、次中央和公共实体。其中,欧盟成员国为中央政府实体,地区及地区政府实体为次中央实体。在准入门槛方面,欧盟政府采购条例规定高于门槛的合同金额必须遵守采购条例的相关规定,低于门槛的合同金额则可分别采用各国相适的规定,前提是不能与欧盟的政府采购条例相冲突。
在欧盟整体对外所签署的双边FTA中,目前共有12个包含了政府采购内容,分别是欧盟与喀麦隆、加勒比国家、中美洲、智利、哥伦比亚和秘鲁、格鲁尼亚、韩国、摩尔多瓦、塞尔维亚、南非,土耳其以及加拿大所签署的自贸协议。但是,这些FTA中所包含的政府采购章节内容均有所不同,有的规定十分详细严苛,而有的则非常宽松,只是指导性建议。例如,与喀麦隆所签署的政府采购内容指明要继续进行该领域的谈判,在双方FTA协定中第4章第59条开篇即写明“Continuation of negotiations on public procurement(继续政府采购谈判)”,并特别指出给予喀麦隆“差别与优惠待遇原则”对待。最新签署的欧盟与加拿大自贸协议则为欧盟企业提供了史无前例的政府采购准入优惠。
中国目前还未被GPA接受。加入GPA需要与成员方进行一对一的谈判,达成开放政府采购市场的对等共识,其复杂程度与WTO如出一辙。中国在2001年加入世贸组织时已就政府采购议题做出了几项承诺,其中包括政府采购透明度承诺以及最惠国待遇原则承诺。另一项承诺就是自中国加入世贸组织时即成为政府采购协定的观察员,并尽早提交政府采购协议附件1出价以启动加入谈判。2002年,中国政府正式成为GPA观察员,2003年中国《政府采购法》开始实施。2006年4月,中国政府在华盛顿召开的第17届美中商贸联合委员会新闻发布会上宣布将在2007年底开始加入GPA的正式磋商。2007年12月28日,时任中国财政部部长谢旭人代表中国政府正式签署了加入WTO《政府采购协定》的申请书,正式启动了中国加入GPA谈判的进程。同时,中国与欧盟就GPA的双边政府层面磋商早在2007年6月就已展开。
从2007年12月28日的第一份出价开始,至目前为止,中国已总计递交了6次出价。事实上,中国的第6份出价已经接近于GPA的标准要求,并且大大超出了中国政府采购法的覆盖范围。特别需要说明的是,在这份出价中首次列入了国有企业,即中国农业发展银行、中国邮政集团公司(仅限于按照《中华人民共和国邮政法》规定的为邮政普遍服务开展的采购),以及中央国债登记结算有限责任公司。这将为国内企业发展打开一扇新的大门,也提供了一个全新的市场。
中方壁垒
目前,中国政府采购领域已初步形成以《政府采购法》为核心的政府采购制度法律框架,建立了比较完备的政府采购管理机构,初步确立集中采购与分散采购相结合的采购模式,采购范围与规模也有较大程度提升。但是,在面临加入GPA的形势下,特别是在以欧盟为代表的西方发达国家的要价督促下,中国政府采购市场与GPA目标差异较大,政府采购市场缺乏透明度。此外,还存在一些亟需解决的问题。
1、政府采购规模小、范围窄,相关法律体系暂不健全
根据国际经验,一个国家的政府采购规模一般为GDP的10%-15%,或为财政支出的20%-30%左右。尽管中国的政府采购整体规模从2004年的2135.7亿元连续增长到2013年的16381.1亿元,总体呈现出持续增长趋势,但政府采购总量所占当年国家财政支出总量仅从2004年的8%增加到了2013年的11.7%;所占当年国家GDP总量的百分比仅从2004年的2%增加到2013年的2.9%,与国际水平相差甚远。
以上现状不仅与中国系统建立政府采购市场的时间较短有关,也与当前中国相关法律体系不够健全有很大关系。中国的政府采购系统建立于20世纪90年代,调整政府采购的法律主要有2003年实施的《政府采购法》和2000年实施的《招标投标法》,以及各自的执行条例。由于前者规范“在我国境内的所有招标投标活动”,而招标投标采购也是后者规范的采购方式之一,因此两法规范的对象和方式存在“交叉点”。此外,两部法律的主管机关、信息披露制度、质疑程序等内容均不相同。一旦发生争议,不论是行政主体,还是政府采购当事人在两部法律面前均会遭遇无所适从的局面。加入GPA后,如果两部法律仍然不统一,会进一步加剧实践实施的困难。
此外,政府采购法适用于《集中采购目录》中包含的商品、服务和工程的采购,该目录并非详尽列表,而是为分类和编纂统计方便。同时,所覆盖的各级行政级别实体,或其采购代理机构,均有权编纂各自的集中采购目录并决定各自门槛,显得随意和缺少统一性,在实际操作中也难于管理。2015年3月1日,我国开始实施新的政府采购法执行条例,但是政府采购市场的开放空间究竟如何,还将拭目以待。
2、政府采购管理不够规范,职业化人才队伍欠缺
我国政府采购沿用的是官方和民间两种执行机构并存的模式,不易建立有效的监督管理机制。同时,在我国政府采购实践中,具有权威性的官方代理机构职能弱化,以营利为目的的社会代理机构在政府采购业务中占多数比重,这种局面在很大程度上掣肘政府采购制度的目的实现。另外,政府采购预算管理不到位、电子化水平不高,均影响制约着政府采购市场的健全发展。
此外,我国从事政府采购代理业务的人数较多、规模较大,远远超过美国、加拿大等发达国家,但整体上这些采购代理机构的运行机制缺乏有序管理,代理规则不统一。对于同类采购项目,各地适用的规则也不尽相同。与此同时,代理机构存在人才结构性短缺问题,如高级职业经理人供求矛盾突出,其中综合素质高、职业操守好、具备国际视野、掌握市场竞争规则、熟悉经营和法律的高级经理人尤为匮乏。
欧方壁垒
尽管欧盟采购市场是世界上最为开放的市场之一,但在欧洲市场的中国投资者却也常常面临由于欧盟市场分割所带来的不确定性,以及地方保护主义抬头所带来的商业风险。
1、市场内部的条块分割现象严重
欧盟内部有统一的政府采购标准,规定了大体相同的采购范围,即凡是达到限额标准(每两年修改一次)的采购项目,都要按欧盟颁布的一系列公共采购指令实行政府采购。另一方面,该采购指令又同时为各成员留下实施政府采购政策的空间。按照实践经验,欧盟成员国将欧盟制定的一些指令看作是应当共同遵守的国际法规范,而在实际操作中往往根据自身状况对这些规范进行转化,使之成为国内的相应法律规定。
实践中,成员国本身有不同的基于国内利益考量的国内法律要求,个别国家的采购法律有不同标准和衡量政策。有一些并非出自“物有所值”和“安全”考虑,而是一长串的官僚性要求。由于其分散的程序、要求和实质引起了成员国之间规则的分化,由此导致障碍与分歧。不同的成员国亦有自己的国内政府采购法案,成员国之间政府采购实施水平差异显著,有的甚至与欧盟规定相背离。通常来讲,瑞典、卢森堡和芬兰实施情况最佳,意大利、希腊、塞浦路斯最差。
2、地方保护主义屡见不鲜
尽管GPA的目标是最大限度放开成员国之间的政府采购市场,但在实践中GPA成员方也积累了丰富的通过政府采购扶持本国企业、保护本国经济的经验。依据欧盟以及成员国相关政府采购法律的规定:欧盟公共事业单位(相当于中国国有企业)在进行政府采购时,至少采购总额的50%应该来自于本国供应商,这些公共事业单位涉及自来水、能源、交通运输以及通信行业。另外,在政府采购公开招标的采购活动中,如果本国供应商的最低竞标价与国外供应商的最低竞标价相差3%以内,则应将采购合同授予本国供应商。以上规定的实质就是一种倾向于国内供应商的价格优惠政策。此外,有些欧盟国家,如德国、挪威等,还进一步规定了500万欧元以上的工程类政府采购项目、20万欧元以上的货物类和服务类政府采购项目,应将采购合同授予欧盟国家的供应商。
欧盟内部经济最为发达的德国在生产制造领域具有很强的国际竞争力,国内一些企业实力非常雄厚,即便如此,德国仍然通过政府采购对本国内的企业给予扶持。根据欧盟通报的信息显示,在1995至2003年间,德国将数个政府采购项目以单一来源的采购方式交给了国内相关企业。即使是采用公开招标的方式进行采购,德国也在招标文件中设置技术性贸易壁垒,增加国内供应商中标的可能性。2008年金融危机之后,欧洲经济长期低迷,贸易保护主义抬头,因此在政府采购领域也出现了更多的隐性壁垒,其中技术壁垒是常用手段,比如:出台严格的农产品技术标准和农产品检验检疫规程、制定保护价格、门槛价以及干预价格等。
双方合作前景展望
政府采购对中欧双方均属敏感区域,源于双方均呈现出的巨大商业机会,特别是中国所具有的待发掘市场潜力。2014年中国官方统计政府采购仅占GDP的2.7%,但在其他经济体这一数字应该是15%-26%。欧盟的这一数字是16%。在中国的欧洲商会统计资料表明包括国企和军队的所有政府采购达到35%,说明中国在该市场的贸易潜力巨大。此外,欧盟企业目前在中国相关市场遭遇障碍,而中国企业却可以参与欧方的政府采购投标,中欧之间缺乏互惠。这也是欧盟方面对目前双方贸易关系之中最大的不满之一。当前,中国已对外正式签署15个FTA,但均不包含政府采购议题。对于政府采购的市场也没有在任何双边、区域以及多边协议中开放。
在实践中,中国依据加入GPA的报价所做出的承诺以及屡次的修改承诺,将推动中国尽早完善在该领域的制度构建以及获取在该市场进行贸易的经验,有助于进一步推动中欧双方尽早达成双方均满意的市场开放。建议中国政府继续利用GPA观察员身份熟悉该协定的具体运作规则;同时,积极参与APEC有关政府采购内容的安排,为将来开放全球范围内政府采购市场积累经验、培育市场。此外,尽早商签含有政府采购章节的FTA。在以上基础之上,当前最重要的关切是致力于与欧方达成一个双边共识,中方可尝试分步骤、分阶段的政府采购领域开放,并注重中国国内立法及完善与政府采购配套的相关政策和制度。
责任编辑:吴英燕澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 政府采购,地方保护主义,政府采购协议

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