推进“一带一路”公路设施联通难在哪里

邵挺/国务院发展研究中心

2017-08-21 14:09 来源:澎湃新闻

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“一带一路”公路设施联通涉及的各省(市、自治区)都出台了公路投资计划。据不完全统计,2015年中国各省“两会”政府工作报告中关于“一带一路”基础设施建设(以下简称“基建”)投资项目总规模已经达到1.04万亿元人民币。投资项目集中在铁路、公路、机场、水利建设。其中,公路投资1235亿元人民币。
2015年“一带一路”在建基础设施合作项目共52个,覆盖26个国家,总投资金额为1434亿元人民币。从项目金额看,公路投资占比28.86%,铁路和机场投资占比分别是37.02%和11.23%。但从项目数量来看,公路类项目最多,依次是铁路和电网。
总体看来,中国“一带一路”公路设施全面联通体系已经形成,一些重大项目已顺利开工,还有一些项目正处在规划阶段。在中国-东盟方向,已形成连接中国与东盟的两个铁路口岸(凭祥-同登铁路口岸和河口-老街铁路口岸),基本建成或规划建设的高速公路通道主要有8条。目前,云南的中老泰公路、中越公路、中缅公路以及中印公路国内段大部分已建成高速公路。而广西崇左、靖西至龙邦高速2016年底建成后,将打通中国桂西、滇东、黔南通往东南亚各国的陆路通道。
在中国-中西亚方向,中国已与中亚国家形成了北中南三大陆路运输通道,包括6条跨境公路。作为“一带一路”建设的旗舰项目,巴基斯坦喀喇昆仑公路二期、卡拉奇高速公路开工建设。分别由中国建筑和中国交建承建的卡拉奇至拉哈尔高速公路项目、喀喇昆仑公路升级改造项目,合同额为28.9亿美元和13.2亿美元。以“中巴经济走廊”的重点项目为例,雷科特至伊斯兰堡公路项目,全长约487公里,连接喀喇昆仑公路一期线路,经红其拉甫山口直通中国新疆喀什,是巴基斯坦北部地区以及通往中国的唯一陆上通道。
推进公路设施联通的典型做法
(一) 积极探索包括BOT模式在内的公路建设营运一体化的PPP机制。越来越多的“一带一路”公路设施联通项目正在采取包括BOT在内的各类PPP机制。基本模式都是先由政府和项目发起人签订特许权转让的协议,由项目发起人组织成立的项目公司承担大型基础设施项目的融资、设计、建设、运营和维护的任务。同时,在特许期内拥有项目的所有权和收益权,用于偿还项目债务。在特许期结束后,将项目移交政府。
过去相当长一段时间,中国企业在从事海外公路基础设施项目时,注重规划和建设环节,对后续的营运和维修等环节关注不够。这跟中国企业缺乏成熟的基础设施运营模式密切相关。近年来,中国企业开始重视运营能力的提升,借助海外并购等手段,利用全球PPP成熟的运营经验,全面提升建设运营一体化能力。比如,中国交通建设股份有限公司(以下简称“中国交建”)在2016年4月20日完成了收购澳大利亚约翰•霍兰德公司(JohnHolland ) 全部股权的交割,已有65年历史的霍兰德公司是澳大利亚第三大建筑工程公司,也是澳大利亚唯一同时持有铁路运营和铁路基建管理执照的公司,在供电、供水等PPP项目方面有丰富经验。因此,中国交建在推进“一带一线”公路设施联通过程中,就借助了霍兰德公司建设、运营一体化的经验和能力,完善了中国供水、污水、电力的营运能力和营运标准,推动中国交建在“一带一路”沿线国家的公路基础设施的建设和运营。
(二) 高度重视推动中国公路技术标准国际化。技术标准是世界通用语言,国际技术标准更是全球经贸合作发展的重要技术基础。国际间通过标准建立合作关系、统一市场规则之外,更多还是要进行标准竞争。谁把住了标准,就把住了产业、把住了市场竞争主动权。各国都高度重视标准主导权,发达国家积极扶持和推进本国标准成为国际标准或事实上的国际标准,主导和影响产业及技术发展。
中国过去一般以接受国外技术标准为主,但“一带一路”建设给中国技术标准走向国际化、主导制定标准提供了重要机遇。《标准联通“一带一路”行动计划(2015-2017)》提出中国将加快制定和实施中国标准“走出去”工作专项规划,助推国际产能和装备制造合作。2016年交通部门又成立“一带一路公路交通联盟”,推动中国与“一带一路”沿线各国,特别是中亚、南亚国家在公路交通领域的交流合作。
中亚许多国家目前正在构建本国的公路规范和标准,之前的规范和标准源自前苏联,现在要逐步更新并通过立法确定新公路规范和标准的法律地位。因此,在参与实施“一带一路”等战略的项目过程中,中国企业争取沿线国家支持,把国内公路的行业标准介绍给相关国家,做好两国标准对接,并推荐使用中国标准来建造和运营公路。
(三)构建政策性金融和市场化投融资渠道相结合的投融资机制。2008年全球金融危机爆发后,国际基础设施项目融资出现两个重要特点:一是新兴市场国家基础设施的项目数量和金额上升较快,成为基础设施投融资快速发展的重要区域。二是私人部门参与国际基础设施项目融资的规模不断上升。私人部门对基础设施投资成为基础设施投融资的重要来源。世界银行(2015)的数据显示,2014年私人部门参与基础设施投融资总额为1075亿美元,2015年上半年私人参与基础设施融资总额为253亿美元。
为解决“一带一路”基础设施联通的资金问题,中国已成功发起并组建了亚洲基础设施投资银行(以下简称“亚投行”),丝路基金等金融机构,中国信保组织的问卷调查结果显示,当前出口信贷仍占据主导地位。截至2015年末,中国信保在“一带一路”沿线国家的保险责任余额近1000亿美元。从支持“一带一路”建设海外项目的主要参与银行来看,国家开发银行、中国进出口银行及中资商业银行占据主导地位。截至2015年底,国家开发银行和中国进出口银行在“一带一路”沿线国家贷款余额分别达到1114亿美元和800亿美元。
但是,仅靠中国政策性金融机构的投入远远不够,还必须依靠沿线国家的配合及国际金融机构的参与合作。中交集团在开展公路联通项目时,除了接受亚投行、丝路基金等政策性金融机构外,还通过银团贷款(也称辛迪加贷款)和发放项目债券等市场化渠道来筹措资金。政策性资金成本低、周期长,但只能解决很小部分的资金需求,市场化融资机制灵活,能够吸引更多投资者。比如,银团贷款进行证券化后,通过发行资产支持类债券,在场外交易市场(Over the Counter Market,简称OTC)进行交易,帮助银行将基础设施项目的贷款资产打包分级出售,将收益与风险合理匹配。另外,基础设施项目债券市场融资也出现了许多新模式。项目债券主要依据单独项目设计出来的债券产品,经过政府或多边发展金融机构参与等“信用增级”,债券标准化程度大幅提高后,可以在公开市场上进行交易,流动性较强。
公路设施联通面临的问题
“一带一路”沿线主要是发展中国家,很多处于城市化和工业化的起步或加速阶段,对公路基础设施需求很大, 比如,印度和印度尼西亚这样人口庞大的国家,还没有建成一公里封闭的高速公路。公路联通具有的潜在经济价值很高。但目前面临的主要问题包括:
(一)融资“难”和融资“贵”。 “一带一路”沿线国家大多数是发展中国家,基础设施建设进程相对落后,打造“六廊六路多国多港”主骨架面临巨大的融资缺口问题。据亚洲开发银行(以下简称“亚开行”)估计,亚洲地区基础设施建设每年需要投入8000亿美元才能支撑目前的经济增长水平,区域基础设施建设还需要额外投资数千亿美元。现有的亚开行、世界银行等多边金融机构难以提供足够的资金支持;新成立的亚投行首批4个项目贷款金额5亿美元,其中3个项目是和亚开行、世界银行等联合融资。此外,融资途径较少。部分“一带一路”沿线国家存在经济发展相对落后、行政审批效率低、金融环境不佳等问题,缺乏通过资本市场筹集资金的能力和经验。
(二)运营效率不高。公路投资属于典型的长周期、低回报、高风险的项目,尤其在涉及多个国家、跨区域的投资合作,传统的由财政资金、收费、银行贷款的投融资模式,难以有效支撑周边经济体在经济起飞阶段所需要的庞大公路投资需求。另外,“一带一路”沿线国家和地区提出的大部分项目需要以PPP、BOT等形式实施,对承包商提出了设计、规划、融资、建设和运营的综合服务要求,中国“走出去”企业遇到了更高门槛。从目前做法看,中国企业主要关注建设环节,采取BOT等方式移交给当地政府后,对公路运营和维护的关注不够,但当地政府受制于技术、能力和管理水平等因素,没有对已有公路设施实施有效运营管理,导致运营效率低下,可持续性较差。
(三)建设主体单一。从目前已实施的公路设施联通项目看,都是国有企业或国有投资控股的合资企业在负责项目规划、建设和运营,民间资本进入积极性不高。据不完全统计,现有公路互联互通投资最多的企业是中交集团,在沿线65个国家间投资承建了2600多公里公路。考虑到绝大多数沿线经济体的经济发展水平都不如中国,加上公路投资回收期长,导致相对回报率不高,民间资本进入意愿不强。
(四)建设难度和技术要求高,沿线各国监管效率低下、寻租腐败问题严重,未来维护通道的成本也很高。西南地区是公路互联互通的重要通路和枢纽,地形复杂,陆路主要山口通道基本位于高海拔地区。陆上通路主要是中亚和西亚地区,大部分中亚国家的公路基础设施是在前苏联时期建设的,统一使用前苏联标准。在苏联解体后,这些国家将公路收为国有,但多年过去也无力去修复和维护。此外,中亚经济体普遍存在“监管效率低下、行政腐败严重”的问题,世界银行曾对全球189个经济体的经商环境进行排名,中亚国家平均排名为第127位。
(五)中亚和南亚的公路联通项目跟美国、印度等国现有实施计划有交叉重叠之处,彼此竞争激烈。20世纪90年代,美国在南亚地区开始实施“新丝绸之路计划”(NSRP),先支持亚洲开发银行于1997年提出的“中亚区域经济合作”(CAREC)项目,后来在1999年和2006年分别制定了“丝绸之路战略法案”(Silk Road Strategy Act),但都被国会否决。2011年7月,美国重新提出“新丝绸之路”计划,主要通过公路、铁路等基础设施建设把阿富汗、巴基斯坦和印度等国家连接起来,但该项目进展缓慢,截至2014年,美国只为阿富汗修建了3000多公里公路。另外,印度在2012年提出“连接中亚政策”(CCAP),还有印度—湄公河经济走廊规划(MIEC),以及联合国亚洲及太平洋经济社会委员会(UNESCAP)倡议的“亚洲高速公路网”建设。上述倡议和计划都跟中国提出的“一带一路”公路联通计划有交叉重叠地方,彼此间存在激烈竞争。
政策建议
(一)创新投资运营模式,吸引更多民间资本进入。结合交通建设项目的规律和特点,探索行之有效的公路建设PPP模式,吸引更多社会资本。把公路基础设施互联互通与产业园区、城市综合体建设等结合起来,让民间资本分享公路,尤其是高速公路建设的外溢效应,从单纯的建设运营方转变为基础设施的投资商(目前万达集团在印度尼西亚等经济体就采取综合开发模式来搞新城、产园区建设,效果很好)。
(二)发挥政策性金融的前期引导和带动作用,创新投融资机制。发挥好包括金砖开发银行、亚洲基础设施投资银行和“丝路基金”在内的政策性金融机构的引导作用,对公路基础设施投资运营商提供金融支持。以促进金融资本和产业资本的多元有效对接为着眼点,创新投融资机制。在公路基础设施开发建设领域,探索股权投资、股权置换、参与股权基金、项目债券、资产证券化、发行永续债等多种形式,深化与国内外金融机构的合作,打造更为适宜的商业模式。
(三)推动公路建设运营企业更好“走出去”。改变过去公路建设企业业务领域偏窄(集中在工程承包和劳务输出方面)、利润率不高、标准化程度低的状况,通过“一路一带”公路设施联通的机遇,广泛参与境外公路基础设施设计、咨询、建设和运营等“全链条”环节,将劳动力和资本输出逐步转化为标准、技术和管理输出,带动相关行业标准、技术和管理服务“走出去”。
(作者邵挺系国务院发展研究中心市场经济研究所副研究员)
责任编辑:吴英燕澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 公路连通,投融资机制,BOT,PPP

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