李剑鸣：美国早期的国家构建及其启示

讨论美国早期的国家构建，这并不是一个传统的历史学题目，它借鉴了政治学的“国家构建”理论。“国家构建”在英文中叫做“state building”，涵盖国家理念的形成和变化，国家制度的设置、调整和完善，国家的能力及其发挥的程度和后果。而且，“国家构建”也是一个持续的过程。在美国历史上，关于国家的理念在不断发生变化，国家的制度和功能也在不断调整，总的趋势是国家在社会生活中的作用越来越强大，人们越来越离不开国家。还有一个与“国家构建”相近的词，叫做“nation building”，不妨译作“国族构建”。一个国家要稳定长存，其国民必须克服族裔、文化、信仰、利益甚至人种上的差异所带来的不利影响，形成国家认同感，对国家保持忠诚，成为一个政治和文化的共同体。这个培育和维护国民对国家的认同和忠诚、以形成稳定的国民共同体的过程，就是“国族构建”。如果说“国家构建”强调的是制度和能力的层面，那么“国族构建”侧重的就是文化和心理的层面。两者互相强化，相辅相成。成功的国家构建会有利于国族构建，而同步进行的国族构建又能够促进国家构建。在现代世界，只有国族构建和国家构建齐头并进、相得益彰的“国族国家”（nation-state），才是比较稳定和巩固的国家。

美国早期的国家构建，涉及从殖民地后期到建国初期这一历史阶段，在美国的国家发展中具有特殊的意义。在这个时期，美国作为国家经历了一个“从无到有”的突变，从殖民地变成一个独立的国家，可以说是真正的“国家形成”（state formation或state making）的过程。而且，美国早期国家在很短的时期之内完成了“几级跳”：北美最初根本不存在现代意义上的政治国家，17世纪初出现了欧洲人的定居点，到1776年13个英属殖民地变成了13个独立的邦国（state），这13个邦国在几年里组成了一个邦联，到1788年邦联又转变成联邦。可见，在短短十几年的时间里，美利坚国家在理念、制度和功能上经历了急剧的变化，浓缩了其他国家几百年、上千年的经验。不过，美国人急迫地需要建立一个强大的“state”，但他们作为一个“nation”的意识却并不十分强烈；也就是说，在“国家构建”和“国族构建”之间存在着一种非常复杂的“张力”。值得庆幸的是，在美国早期的国家构建中，美利坚人的政治理想和社会理想是协调的，他们要建立一个不同于欧洲各国的新型共和制国家，而共和政体又是深深扎根在一个共和主义社会当中的。近期欧美不少学者关注现代早期欧洲的国家构建，认为欧洲现代早期国家演变的趋向在于形成一种“财政—军事型国家”；但是，美国早期的国家构建走的却是一条有利于个性发展、保障个人自由的道路，也就是更强调把国家融入社会，使国家权力渗入社会当中以促进社会发展，而不是单纯地凌驾于社会之上并控制社会。另外，在美国早期的国家构建中形成的一些重要的理念和制度，对于其他国家的国家构建产生了极大的影响，为有些国家所效仿，甚至照搬。因之，考察美国早期的国家构建，也有助于理解其他一些国家的演变历程。

对于一个“从无到有”的新国家来说，立国原则构成国家理念的核心。美国的立国本着三条原则。第一条原则是“人民主权”。从理论上说，“人民主权”指的是在一个政治社会中最高的、终极的权力属于人民。虽然在美国早期国家构建中对“人民主权”的理解和运用存在很大的分歧，但无论如何，在美国革命和建国时期的历史语境中，“人民主权”原则切合当时政治社会的实际，是一种广泛的、常识化的信念。在18世纪中后期的美国，“人民”的概念比今天具体得多，有着今天所无法比拟的实在性，人民的形象也相对清晰可辨：他们是那些有权利参与公共事务的白人成年男性。而且，在美国革命时期，从基层社会一直到州和联盟的层面，有很多的机构和户外活动构成人民现身的场所。更重要的是，当时有一套切实可行的机制来体现人民主权，甚至让人民主权得到落实，具体包括立宪权、代表权、选举权和知情权。另外，由于落实人民主权有不同的方式，美国建国时期还出现了两种不同类型的民主概念，即人民亲自行使权力的“纯粹的民主”和人民选择代表行使权力的“代表制民主”。第二条原则是“共和主义”。在美国早期，共和主义既是一种社会理想，也是一种政治体制。作为一种政治体制的共和主义就是非君主制的政体，所有的官员都经由选举或任命产生。作为社会理想的共和主义强调的是，这个社会是由相对平等的公民所构成的，公民生活的最高价值是自由，而保卫共和国、维护共和主义纯洁性的最可靠保障是公民的美德。所以，共和主义社会就是以平等、自由和美德为基础的社会。美国革命一代认为，他们的社会是一个天然倾向于共和主义的社会，这个社会必须，而且只能采用“自由的共和制”。虽然当时美国人中也存在君主制倾向，但并不是主流。华盛顿拒绝拥兵称王，主要不是取决于他的个人品格，关键在于美国是一个共和主义社会，华盛顿也是在这个社会中成长起来的，他懂得在美国实行君主制并没有前途。第三条原则是“宪政主义”。在美国制宪以前，很早就有“constitution”这个词，但是美国革命改变了或者说扩展了“constitution”的含义。当时美国人开始用“constitution”来指一种写在纸上的根本法、固定法和最高法。实际上，今天人们所熟悉的宪法，从理念到文本格式，都是美国革命的产物。在美国革命一代看来，宪法的要义不外是两条：宪法是“掌权的人应当时时遵守的规则”；宪法是“维护自由的永久宪章”。不过，写在纸上的宪法要变成宪政，需要民众和当权者都把宪法当作宪法,也就需要有一种宪政文化。早期美国人以宪法崇拜作为核心支柱的宪政文化，对于宪法向宪政的转化是至关重要的。美国宪政主义的最大特点是有成文宪法的宪政，是一种以限制政府权力来保障公民权利为最高政治准则的政治体制。以上三个立国原则，涉及的是政治国家的合法性问题，以及它的基本目标和运行方式，反映了美国早期的国家理念。

在世界历史上，有不少国家的立国原则和国家实践之间是脱节的，而美国的建国者不仅高扬了一套美好的立国原则，而且力图通过具体的制度和实践来体现这些原则，落实这些原则。美国早期的国家制度建设中遇到的最大挑战，就是如何安排国家主权。政治社会的最高的、绝对的权力属于人民，但人民自己不能掌握和行使这一主权，而必须把主权落实到国家的治理当中，这就是国家主权。美国建国时期国家主权之所以是一个很大的难题，其根源在于美国建国道路具有特殊性，而且当时美国人对待国家权力也有独特的心理。一方面，美国宣布独立时建立的不是一个国家，而是13个邦国，它们都号称拥有主权；《邦联条例》所设计的联盟式国家，并不是一个真正意义上的主权国家。另一方面，革命时期的美国人特别害怕权力集中，他们习惯性地把一个拥有巨大权力的政府与压迫和暴政联系起来，希望用各州的权力来平衡和抑制联盟的权力，防范或减轻压迫的风险。于是，费城制宪会议采取主权分割的办法，把一部分主权授予联邦，一部分主权留在各州，由此建成了一个二元联邦制的国家。但是，分割国家主权在理论上和实践上都面临很大的悖论和挑战。采取主权分割的二元联邦制固然是一种不得已的选择，但无疑是美国早期国家构建当中最大的败笔，留下了导致国家分裂的隐患。

美国建国一代还设置了一套与立国原则和主权分割模式协调一致的国家制度，这就是多向复合的分权和制衡体制。美国建国者放弃了英国的等级分权理念，对权力的功能做了新的划分，发展了分权的理论。他们把权力划分为立法权、执行权和司法权，首次明确地把司法权作为一种独立的权力；而且他们强调不同功能的权力应由不同的机构来掌握和行使，否则就等于暴政。在三种权力和三个掌权机构的实际关系中，美国人没有采取英国那种立法权和掌握立法权的议会下院一家独大的“议会主权”体制，而是强调三种权力的平等和平衡，要在相互制约中实现合作。这种分权和制衡体制的旨趣在于力求合理地分配权力，合理地运用权力，以抑制权力的为恶倾向，保护民众的自由和权利。

在18世纪中后期的世界，美国政府是一种最复杂、最精微的体制，体现了“权力和自由二元对立”的政治思维方式。诚然，国家构建的一个重要目标，是要让国家具备适当的功能和能力，能够维持社会稳定，促进国民幸福，保障国家安全。可是，美国的建国者授予政府的权力本来就有限，又通过分权和制衡的机制为这些权力的行使设置重重障碍，这对国家的功能和能力是否非常不利呢？18世纪的美国与今天很不一样，那时社会的自足性很突出，民众和地方社区具有高度的自治能力，不需要国家过多地介入，所谓“管得最少的政府才是最好的政府”的说法，反映了那个时代美国人心目中的国家形象。这时美国政府要做的主要事情，就是尽力与社会的要求相协调，以帮助国民发挥自己的潜能。从功能和作用来看，美国早期的国家不是现代早期欧洲那种资源吸纳能力和社会支配能力都很强大的“财政—军事型国家”。

过去很长一个时期，美国历史学家通常把华盛顿、杰斐逊、麦迪逊、富兰克林、约翰·亚当斯等人视为美国的“建国之父”（founding fathers）；当前美国的历史学家大多倾向于用“建国者”（founders）和“建国的一代”（the founding generation）这样的词，来指所有经历了革命时期、参与了美国建国的人们，并且强调普通民众在建国中的关键作用，把他们当作真正的“建国者”。普通民众在革命中的主动性和积极性以往确实被低估了，但过于强调民众的作用也有很大的片面性。美国的革命和建国是一场历史巨变，参加的人各色各样，精英领导人和普通民众都是重要的角色；但是他们互不信任，不时发生冲突，正是精英和民众在相互的猜忌和冲突中形成的制约与平衡，极大地影响了美国的建国历程。美国革命中所确立的政治国家，在一定程度上是寻求精英和民众共治的产物。

革命以后，“美利坚国家”（the American state）一直在发展和变化。当初被视为“必要的恶”的政府，现在已经变成了“必要的善”；当初需要小心提防的消极的权力，现在变成了一种推动社会发展的积极的力量；当初可以为民众所理解和参与的公共事务，现在已经完全变成了职业官僚和技术专家的“领地”。国家已空前地强大，其权力渗透到了社会的每一个角落，变成了某种“全能国家”。这跟美国革命者所理解和期望的国家相去甚远。一般认为，美国人一直有着非常强大的反国家倾向，叫做“反国家权力主义”（anti-statism）；这种惧怕和反对强大的国家的心理，限制了“美利坚国家”的发展。但是，国家的理念和类型是多种多样的，美国的建国者根据他们对历史和时代的理解，构建出一种在世界历史上几乎没有先例的新国家。从建国到19世纪末，美国的国家理念就是要让公民释放能量，自由发展，而不是要他们服从国家的需要，时刻准备为国家做出牺牲。美国早期国家拥有的主要不是控制社会的权力，而是一种嵌入社会的权力。不过，新政和二战以来，“美利坚国家”的权力既能渗透到社会，也能进行强有力的控制。美国早期的经验表明，国家构建的关键问题是如何处理国家权力和公民权利的关系，如何处理公共利益和私人利益的关系。相对理想的国家构建道路，应当真正有利于通向社会繁荣、民众富强和国家安全。这既是美国早期国家构建的历史启示，也是当前“美利坚国家”发展所面临的问题。在这样一个“全能国家”全面崛起的时代，美国人如何对待民主，如何思考公共政治、公共参与和公民权利，确实是一个值得关注的重要问题。

（本文系作者根据2014年讲座记录缩写，收入《学术的重和轻》，李剑鸣著，商务印书馆2017年。经授权，澎湃新闻转载。）