收入分配︱转型期缩小收入差距的政策选择

冯文猛 张亮 葛延风/国务院发展研究中心

2017-09-02 09:57 来源:澎湃新闻

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一、控制和缩小收入差距的政策选择
当前我国居民收入分配差距总体依然处于高位,转型期的到来使收入分配差距应对变得更为复杂,处理不当极有可能导致既有的收入分配差距进一步扩大。现有收入分配格局的形成,是一个长期过程,要改变这一局面,也需花费较长时间。近期的工作重点,是抓住核心政策,使既有的收入差距不再扩大。在此基础上,通过逐步实施有利于收入差距缩小的政策,在远期使收入差距回归合理区间。
(一)完善初次分配制度,更好发挥初次分配在促进收入公平分配中的作用
初次分配是国民收入分配的基础环节,决定着收入分配的基本格局。如果初次分配收入差距过大,单纯依靠再分配调节,很难从根本上改变收入差距过大的局面。改革开放以来,我国在初次分配中充分注重了效率,但对公平的重视不够,导致初次分配中不同要素间的收入差距不断扩大。党的十七大报告首次提出了“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系”,党的十八大报告也明确提出了“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平”。转型期对初次分配环节的调整,重点从三方面入手。
一是创建公平的市场环境。首先需要继续完善同市场机制相关的各类制度建设,厘清政府和市场边界,贯彻市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用这两个原则,消除垄断和不公平竞争,确保等量要素投入获得等量收益。在当前和今后一段时期内,实现金融服务的均等化尤为重要。需要消除对民营企业、中小企业、农村区域提供金融服务的歧视性做法,在商业金融机构自然缺位的情况下更加充分发挥政策性金融机构的作用。
二是以公共部门为切入口构建合理的薪酬制度。工资是劳动收入的主要来源,科学的薪酬制度对形成合理的收入分配格局十分重要。计划经济时期,我国的薪酬制度相对简单。但自改革开放以来,我国薪酬制度面临的问题日益复杂。一方面,传统计划经济体制下的工资决定模式和现代市场体制下的工资决定机制并存;另一方面,一些领域将市场化简单理解为自由化,薪酬决定缺乏科学依据和合理监管,导致薪酬过高。要建立合理的薪酬机制,可以作为标杆的公共部门为切入口,从医疗、教育等事关民生的重要领域入手,建立以岗位职级为基础,加以适度激励的薪酬决定机制。在此基础上,根据行业特点,建立各行业的工资水平决定机制和正常增长机制。同时,借鉴发达国家做法,完善工资协商和调整机制,从探索以行业为单位进行工资协商开始,构建常态化的工资协商机制。
三是进一步打击腐败和非法收入,规范收入分配秩序。可借助当前反腐工作取得实质性进展的有利条件,健全相关法律制度,保护合法收入,规范隐性收入,取缔非法收入,构建起常态化的工作机制,实施重要群体财产公开和收入核查制度,从治标向治本迈进。同时探索建立健全个人收入和财产信息系统,完善收入统计调查与监测体系,推进交易电子化,减少现金结算,探索建立个人支付结算体系。
(二)充分发挥税收、社会保障、转移支付等作用,加大再分配的调节力度
一个制度科学、执行有效的再分配制度,能对初次分配格局形成有针对性的调节,缩小收入分配的最终差距。转型期的再分配制度建设,重点应从三个方面入手。
一是进行税制改革,不断强化税收在促进居民收入公平分配中的功能。具体而言,通过建立综合与分类相结合的征税模式、完善累进税率设计、加大税收覆盖面等一系列举措,增强个人所得税对居民收入分配的调节功能;以扩大征税范围、合理设计税率与改革征收模式为重点,加快推进消费税改革;改革完善财产税体系,尽快将对财产全环节特别是财产保有以及赠与继承环节的征税提上议事日程;提高税收征管能力,为税收促进收入公平分配提供重要保障。
二是进一步完善社会保障制度。社会保障从多方面影响着收入分配格局,其覆盖范围、筹资机制、补偿水平、便携性等都对居民的收入分配产生影响。转型期的社会保障制度建设,重点完成两方面的工作。一方面,是完善社会救助制度,确保对中低收入特别是低收入人群应对各类风险形成有效保障;另一方面,针对社会保障体系当前的碎片化现象,通过改革逐步实现各类人群保障水平的统一,消除群体间因户籍、职业等产生的保障差异。
三是充分重视慈善的作用。近些年,慈善在中国社会中的作用日渐强大,其作为第三次分配的作用也日趋重要。截至2015年底,全国共建立经常性社会捐助工作站点2万多个,2015年全年共接收社会捐赠款654.5亿元,全年有934.6万人次在社会服务领域提供了2701万小时的志愿服务。2016年3月通过的《慈善法》,为慈善事业的进一步发展奠定了基础。在当前和今后一段时期内,需要继续大力发展慈善事业,推动慈善公开透明,充分发挥慈善作用。
二、确保机会公平,促进社会流动
持续的社会流动是一个社会良性发展的基本动力,如果性别、出身等先赋性因素对一个人获取社会地位的影响太强,成员社会流动不畅,就容易形成阶层固化,扩大群体间收入差距,破坏社会公平,威胁社会长期稳定发展。转型期促进社会流动的具体政策,需要从教育、就业和住房三个重点领域入手,进行关键政策选择。与此同时,需要对流动儿童和留守儿童这两类重点群体给予特别关注,围绕教育、营养、健康各项基本权益做好保障。
(一)使所有人平等获取受教育机会
通常情况下,教育是进行人力资本积累、完成个体社会化进程、实现阶层代际流动的主要渠道。在转型期,构建公平的教育机制,消除城乡差异,加大对教育弱势群体支持,确保社会中每个成员平等地享有受教育机会,对于促进社会流动、缩小收入分配差距、防止阶层固化,十分重要。同时,针对不同儿童因材施教,提供其所需的适宜教育,也十分关键。
第一,在义务教育阶段,大力推进教育资源均等化。一是贯彻教师轮岗制度。从制度上将公立中小学校的校长和教师定期轮岗常态化,轮岗范围在城市地区定为全市,在农村地区可分阶段执行,首先是全县范围,之后根据差异化情况可以扩展到地区级范围。二是加大对农村地区、贫困地区的师资支持,实施差别化工资待遇,使这些地区的教师具有更高收入。三是严格教师师资队伍考核,建立定期淘汰机制,对于不合格的教师进行更替。四是加大对农村地区、贫困地区教育的整体性支持,确保这些地区的适龄儿童具备同等的生活条件。
第二,在高等教育阶段,加大对低收入家庭和贫困地区子女的支持。一是通过设立奖学金、助学金等多层次支持体系,确保所有儿童不因家庭经济能力辍学、转学。二是推进招生制度改革,确保农村地区、贫困家庭子女不因家庭、地域原因在考试中处于弱势地位。三是探索引入配额制,加大对贫困地区、农村地区支持,确保其子女同等享有进入名牌大学学习的机会。
第三,做实职业教育,建立市场导向的人员培训机制。职业教育学生中的大部分来自农村家庭或城市贫困家庭。在这一背景下,做实职业教育,对缩小收入分配差距,促进阶层代际流动,具有重要现实意义。在短期和长期,做实职业教育分别有不同的政策重点。在短期,职业教育重点应放在建立起以市场为导向的培训机制上。在实施中,需要构建学校和企业间的密切协作关系,同时在培训内容和课程设置中强化企业参与。在长期,建立起职业教育和普通教育间的联接机制,使职业学校毕业生获得更广阔的可持续发展空间。
除上述施策外,建议在既有试点基础上,尽快将三年制学前教育纳入到既有义务教育体系,实施免费学前教育。在全国普及前,重点应放在基础条件薄弱的农村地区,确保农村地区和贫困家庭的子女不因家庭背景落在不同的“起跑线”上。
(二)使后天努力获取的因素在就业中发挥决定性作用
当前,就业市场中还存在很多阻碍成员就业、实现社会流动的障碍。这些障碍,有些是政策上设置歧视,如在一些职位招考中,对性别、户籍等设置公开门槛;另有一些是本身虽没有公开设置门槛,但操作过程不透明,缺乏监督和公正性。在这些障碍影响下,农村及贫困家庭出身的子女,无论是就业结果还是就业质量,都远远低于城镇家庭或富裕家庭出身的子女。一般情况下,同城镇家庭出身的子女相比,农村家庭出身的子女就业概率低,起薪水平低,职业和工作单位的层次更低(关于这种差异,在众多的研究结果中都有证实,详细资料可见李彤彤《社会流动理论视野下的农村户籍大学生就业问题研究》,2013年5月——作者注)。同时,一旦就业,受制于工资水平低,工作强度大,工作技能积累相对不足等多个因素制约,低起点就业的群体通过工作变换进行代内社会流动的概率,也远远低于初始工作条件更为优越的群体。因此,家庭出身这一先赋性因素,无论是对就业时通过职业选择实现不同于父辈职业的代际流动,还是对就业后基于个人努力实现个人内部的代内流动,都形成了现实的制约。与此同时,受社会保障制度碎片化的影响,不同就业类型之间员工的劳动条件和保障水平都存在显著差异,非正规就业群体的就业质量和保障水平明显低于正规就业群体。
面对上述问题,需要消除就业市场中户籍、性别、家庭出身等先赋性因素的影响,建立基于教育水平、工作技能等通过后天努力获取因素的就业决定机制,这对转型期落实就业公平,促进阶层社会流动具有重要意义。在实施中,一是继续推进户籍制度改革,消除就业市场中基于户籍的种种限制;二是建立面向中低收入家庭子女就学期间的实习补助和支持机制,避免学生在实习环节因家庭收入、社会关系网络差异造成实习机会的不均等;三是通过发展行业协会、完善企业用工规范、制定员工培训规则等各项努力,为员工在不同类别、不同规模的企业就业创造类似的就业和发展空间。四是进一步推动社会保障制度改革,消除不同人群在养老、医疗等方面的待遇差异,推动社会保障制度的统一。
(三)回归住房提供居住保障的基本功能
居住是人类生存的基本需要。进入本世纪以来,房地产价格已成为我国不同群体获取机会公平、实现阶层流动的重要障碍。高房价下,人群可划分为住房先得群体和住房市场新进入群体两类。
在住房先得群体中,又可细分为两类:一是在早期进入机关事业单位、国有企业等公共部门工作的职工,这部分人在20世纪90年代住房改革中和之后的住房保障体系建设中以较低的成本获得了房屋;另一部分是城镇原有居民,这类人通过城市改造拆迁、历史继承、或者资金积累等多种方式也以相对低廉的价格获得了住房。与此相对,住房市场新进入群体主要是指进入本世纪后新进入住房市场且主要依靠自身或家庭经济能力购买住房的群体。由于住房价格的迅速攀升,这类群体要承受巨大的经济压力才能获得同住房先得群体同样的居住权。在这一过程中,住房先得群体一般通过高价卖出自己原来低价获得的住房,迅速提升自己的经济实力。在这一机制下,住房先得群体和住房市场新进群体之间形成了巨大的经济鸿沟,这一鸿沟随住房价格上升不断被放大。
在上述背景下,要稳定房地产市场,需从以下六方面发力。一是整顿房地产市场,使其发展回归理性,真正实现居住功能。可参照国际住房工资收入比的一般范围,结合我国居民收入水平,制定各地房地产指导价格,对于严重偏离指导价格的地块,通过税收、土地出让配额等方式加以控制。二是建立全国联网的房屋产权信息,落实每户居民和每套住房的详细信息,形成对居民拥有住房数量和性质的精确把握。三是对于保障房,严格落实以中低收入群体为对象的范围界限,清理各类保障房分配中的不公问题。四是在全国信息联网基础上,加快制定实施房产税,对每个家庭二套以上的房屋征收重税,遏制住房投机行为。五是对于当前各地积累的库存,可考虑采取政府成本价回购,之后作为保障房低价出售给中低收入群体的办法消化一批。六是建立住房政策性银行,对房屋建设和居民购房提供低息贷款。
(四)建立综合性保障措施,解决流动儿童和留守儿童问题
20世纪90年代以来,随着大规模农村人口进城务工经商,流动儿童的数量日趋增多。2010年第六次人口普查时,我国流动儿童约为3610万人,留守儿童约为6973万人,两者数量之和超过1亿,占全国儿童总数的38%。近些年,随着人口流动加剧,流动儿童和留守儿童的数量持续增加。相比一般儿童,流动儿童和留守儿童在教育、营养、健康以及认知发展等诸多方面,都面临着不少障碍,阻碍了其未来的发展潜力。流动儿童和留守儿童的教育和健康问题,不仅关乎个体层面的未来发展,更关乎国家层面促进城乡公平、保障公民基本权利、维系社会良性发展的实现。更重要的是,这两类儿童在我国儿童总量中占了约40%,如其教育、营养和健康不能得到充分保障,将会影响到我国未来劳动力的整体人力资本水平,对中长期经济发展带来负面影响。
要解决上述问题,需要对流动儿童和留守儿童构建综合性保障措施:一方面,强化教育、营养、健康等领域的支持,使其达到应有水平;另一方面,展开专项研究,解决流动儿童和留守儿童面临的突出问题。
对流动儿童,首先,要强化教育保障,尤其是公共教育支出保障和所在学校师资保障,消除其与本地儿童在接受教育时的差距;其次,推进试点,探索流动儿童实现社会融合的有效途径;第三,采取措施,解决流动儿童家庭教育的缺失或不足,可考虑建立专业性志愿者协会、依托基层社区等多种模式;第四,建立专项基金,对家庭收入较低的流动儿童参加课外活动进行支持。
对留守儿童,首先,通过家庭养育、基层医疗卫生工作人员开展指导等多种模式,展开专项干预,确保其营养达标;其次,对于隔代养育带来的问题进行研究,探索有效的消解措施;另外,针对留守儿童多的地区,继续加大义务教育阶段的师资投入,探索解决父母缺失情况下的教育模式,同时逐步普及三年学前教育。
责任编辑:吴英燕澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 社会流动,收入差距,再分配制度,教育资源均等化

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