私有化只是巴西走出困局的关键第一步

欧阳俊

2017-09-14 11:35 来源:澎湃新闻

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8月23日,巴西宣布将出售巴西铸币公司、巴西电力公司、十四个机场、十一个输变电线路、十五个港口码头等57个联邦控股公司,正式启动特梅尔政府去年承诺的私有化计划。该计划甫一公布,市场就兴奋莫名,期盼更多细节披露。在金砖国家领导人厦门会晤期间,特梅尔特就此专门向中国投资者做了详细介绍。9月4日,中国企业(招商局港口)在厦门与巴方签约,宣布收购巴西第二大集装箱码头TCP公司90%的股权。作为一个发展中大国,巴西私有化进程,不仅关系其自身经济前景,对世界经济也会产生重大影响,不可避免会受到国际社会关注,中国企业自不会例外。
国有化曾经给巴西经济带来快速增长
独立之后,拉美各国基本因袭了殖民时期的经济制度,继续以私人企业为经济主体。二十世纪初,拉美国家开始将外国资本控制的矿山和工厂收归国有,出现国有经济萌芽。自此之后,拉美经济国有化深度与广度不断拓展,至二战结束已蔚为潮流。
巴西经济国有化道路也循此路径。1937年,瓦加斯政府颁布新宪法规定矿产和水利资源为国家所有;1953年,宣布对石油开采与加工实行国家垄断经营;1956年,成立了巴西电力公司。至1970年代,巴西经济国有化程度达到顶峰,拥有超过650家国有企业,涉及几乎所有支柱行业。其中,巴西铁路、港口、电信行业的国有化率超过95%,电力行业国有化率超过75%,采掘业与化工行业均超过50%。有学者测算,1976-1977年,巴西固定资本形成中四分之一来自国有企业投资。
与其拉美邻国一样,巴西经济国有化是三方面力量的共同结果。首先,上个世纪拉美民族主义兴起。整个拉丁美洲盛行的观点是将本国的失败归咎于帝国主义尤其是美国。在民族主义者看来,维护经济主权,管控经济风险,终结对发达国家的经济依附,必须收回支柱产业控制权。其次,收入分配不公平导致社会严重分化是拉美国家的长期顽疾,通过实行公有制消除不平等的思想在各国深入人心。第三,1929年世界经济危机爆发后,古典经济自由主义理论破产,全能国家的观念得到越来越多的认同,国有化也更多地被接受为国家有效干预经济的工具。
国有化的确曾给巴西经济发展带来了动力。1920-1980年,巴西GDP年均增长6.2%,人均GDP年均增长3.6%。在很大程度上,巴西经济上世纪长达六十年的快速增长,可归功于政府通过国有化对经济进行的有效干预,使得进口替代战略得以顺利推进。在国有化程度最高的七十年代,巴西GDP年均增长速度一度高达8.6%,并建立了部类较为齐全的工业体系。
巴西国有化最终失败在于激励安排失灵导致效率低下
然而,虽然巴西经济伴随着国有化进程一度实现了长期快速增长,但未能根本改变其依附型经济特征。进入1980年代后,国有经济以及进口替代战略的弊端开始显现,严重的债务危机将巴西经济拖入滞胀泥潭。1980-1992年,巴西GDP虽然增长了16.2%,但人均收入却下降了7.8%。与此同时,国有化也未能实现分配公平的预想目的,甚至都未能带来任何明显的改善。1980年,巴西收入基尼系数为0.57,与1970年相比基本没有变化。截至目前,巴西仍旧是世界上分配最不公平的国家之一。这些都严重打击了巴西各方对国有经济的信心。
巴西国有经济未能实现发展,根本原因在于其缺乏效率。首先,巴西国有经济不以利润最大化为目的损害了企业效率。存在非利润目标是巴西国企与普通企业的根本区别,去除了非利润目标的国有企业只是股东为国家的普通企业。作为政府管控干预经济的工具,巴西国有企业被赋有多重目标,譬如维持物价稳定、为低收入人群提供保障等等,不能单纯追求利润最大化。与此同时,由于所有者缺位,巴西国企普遍存在委托代理问题,管理层和员工作为内部人的利益与企业利益相悖,导致企业行为更多表现为以规模和费用最大化为目标。
其次,巴西国有经济扭曲了市场机制,导致整体经济效率受损。由于缺乏效率,不以利润最大化为目标的巴西国企在自由竞争的市场中显然无法生存下去。为保护国企,巴西政府不得不给予补贴,或者赋予其市场垄断地位。无论政府选择哪种方式,最终都造成市场扭曲,使得整个经济效率受损。当国有成分较小时,效率损害还可为其所带来的社会效益所弥补。一旦国企成为经济主体,效率损害势必会危机经济健康,不可能长期维持。
此外,巴西国有经济成为腐败的渊薮,损害了政府的合法性基础。国有经济的发展使得巴西政府拥有巨大的资源配置权力,但是制度安排没有给政府官员以有效的激励与约束。其结果导致巴西政府或者无为或者腐败,二者都为政局动荡埋下隐患。巴西历史上的有为政府,如瓦多萨、卡多佐甚至卢拉政府,无不因政府官员大面积涉腐,引起社会强烈反对,导致雄心勃勃的经济社会计划夭折。
私有化是发展的“灵丹妙药”?
答案显然是否定的。事实上,在巴西私有化也并非特梅尔政府首创。上世纪八、九十年代,卡多佐政府亦曾掀起过私有化浪潮,目的也是降低政府赤字,提升经济效率,促进经济增长与结构转变,但其结果令人唏嘘。与卡多佐的私有化浪潮相比,此次特梅尔政府私有化计划的规模大得多,推进私有化的意志也非常坚定。将创建于1956年的巴西电力公司这个瓦加斯推行发展主义政策的产物纳入计划,尤其彰显了特梅尔的决心。但是,面对既得利益者以及左翼政党的强力阻挠,巴西私有化能否顺利推进还有待观察。而且,即使私有化能够顺利推进,能否达到其预期目的也并不确定。
从全球经济发展经验来看,私有化不可能立竿见影地解决发展中的所有问题。对巴西情况尤其如此。如前面所说,国有化只是古典经济自由主义破产后,面对崩溃的经济,巴西人病急乱投医的结果。可以说,私有化只是解决巴西经济问题的第一步。对于发展中国家,实现经济持续增长需满足两个条件,即政治秩序基本稳定、经济政策务实有效。客观来讲,巴西近现代享有秩序与稳定的时间并不比东亚国家短。巴西经济始终走不出中等收入陷阱,经济政策选择失误应负最大责任。巴西此轮私有化计划,若不能配套以其他有效政策,即使顺利推进恐怕依然会落入轮回。
大萧条之前,受比较优势学说错误引导,巴西政府狭隘地坚持“以农业为天职”,造成了经济上对发达国家的长期依附。大萧条之后,虽认识到工业化的重要性,但因长期实施进口替代战略,受保护的巴西工业缺乏国际竞争力。债务危机爆发后,失去保护的巴西工业在外国企业冲击下迅速崩溃。卢拉上台后,受大宗商品价格上涨带来的增长幻觉影响,终止了卡多佐启动的私有化进程,任由低效率国有企业垄断资源,再度错过提升工业竞争力的好时机。
全面实施国家竞争战略,通过出口带动经济结构调整,是巴西当前走出困局的必经之路。巴西的问题并非不能出口,而在于制造业出口能力过于弱小,过度依赖大宗商品出口。根本解决巴西经济问题,需发展具有国际竞争力的制造业。在这方面,政府应该作为,而且也可以作为。当然,说到政府“有为”,不是说政府可替代市场配置资源,确定产业发展方向。在经济高度全球化的今天,没有哪个政府能在国际竞争结果出来之前、或基于对未来的预测来准确判断自己的比较优势。发展制造业,巴西需要放弃比较优势思路,转向竞争优势理论,以国际市场的需求而非自身禀赋特征为导向。
这里所说的政府“有为”,是指政府对内应创造公平有序竞争的市场环境,对外应组织资源支持本国企业赢得国际竞争。与西欧、北美企业相比,巴西企业无论资金、技术还是管理能力都相差很远。为帮助本国企业挤进国际市场,立住脚跟,巴西政府需对出口进行补贴,人为创造竞争优势。考虑到无法确定哪个产业最终能赢得国际竞争,政府应针对所有出口部门进行普惠式补贴,由市场选择产业。
走出困境还需巴西人民秉持艰忍、团结合作
解决巴西经济和社会问题,发展才是硬道理。从皮凯蒂的经济史研究来看,对于多数国家不发展是常态,而实现增长和发展是偶然。偶然背后,需要一个国家对发展的本质有更深刻的认识,对发展的代价有更强大的承受力,对发展成果的分配有更长远的考虑。
面对经济波动民众需秉持艰忍。经济运行具有周期性,有波峰也有波谷。各国经济都会出现波动,差别在于民众面对的态度。以美国为例,大萧条期间的美国经济损失了近三分之一,大量人口失业,许多家庭基本生活都出现了困难。美国人承受了经济危机带来的巨大痛苦,但没有失去对其基本制度的信心,没有因经济危机引发全面的社会危机。这一次危机对美国经济,就像是经历了抗体疫苗注射的治疗。挺过去之后的美国变得更健康、更强大,国家肌体对经济危机产生了免疫能力。下一次危机来临,社会不会慌乱,而是知道如何应对。即使有应对失误,也可从容再调整。
但在巴西,波动的故事开头一样而结果迥异。巴西的历史上,只要经济一出现问题,民众就对既有制度和政策失去信心,社会就随之发生动荡,调整和应对的制度政策还来不及显示出效果就被抛弃,经济社会迅速跌落谷底。好不容易挣扎起来,下一次又跌落深渊。这样的怪圈循环,绝望如同那只永远跳不出深井的青蛙,与民众在出现危机时不能坚持与忍耐是有一定关系的。这一轮私有化改革,适逢特梅尔政府政治上危机四伏。私有化实施之后,经济未必马上转好;更重要的是,未来经济必将仍有波动。如果民众的忍耐限度不能提高,没有改革措施可以坚持到取得效果的一天,结果势必是“后人哀之而不鉴之,亦使后人复哀后人也”。
面对利益调整民众需妥协合作。让改革惠及所有人和所有部门,这是决策制定者的理想。长期而言,或许存在帕累托改进的可能。但短期来说,这几乎是不可能实现的,各方必然有得有失。当前的巴西尤其如此。私有化改革强调效率优先,势必减少政府在民生领域的投入,影响社会弱势群体的福利与保障。对外实施国家竞争战略,加大对出口部门的补贴,加强对国内市场保护,客观上会形成出口和国内部门价格剪刀差。在国家有能力补偿之前,这些被损害部门承担着经济发展的成本。社会必须寄希望于在“蛋糕做大”的未来而不是现在就进行分配调整,同时改革的既得利益者应当且必须学会善待社会。如果不同主体之间不能相互妥协与合作,利益格局调整不可能实现,那么改革不会带来发展,只会导致混乱。
结语
特朗普上台后,坚持“美国优先”政策,不再愿意把国际贸易看作是企业之间的竞争,更多强调国家之间的贸易得失。虽然日本、欧盟仍力推贸易自由,但潘多拉盒子已被美国打开,贸易保护轮番升级很难避免。国际贸易与投资环境恶化,对广大发展中国家绝非好消息。在这样的大背景下,巴西如何能走好改革发展的道路,让人充满希望也充满担忧。希望这个世界是一天天好起来的。
(作者欧阳俊系西南财经大学中国家庭金融调查研究中心特聘教授)
责任编辑:吴英燕澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 私有化,特梅尔,有为政府,美国优先,国际贸易

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