一带一路︱北极环境安全国际合作及中国应对

丁煌/武汉大学政治与公共管理学院教授 马皓/武汉大学中国边界与海洋研究院博士生

2017-10-08 14:39 来源:澎湃新闻

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【编者按】
2013年9月7日,国家主席习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表演讲时倡议:“为了使我们欧亚各国经济联系更加紧密、相互合作更加深入、发展空间更加广阔,我们可以用创新的合作模式,共同建设‘丝绸之路经济带’”。
2013年10月3日,国家主席习近平在印度尼西亚国会发表演讲时指出:“东南亚地区自古以来就是“海上丝绸之路”的重要枢纽,中国愿同东盟国家加强海上合作,使用好中国政府设立的中国-东盟海上合作基金,发展好海洋合作伙伴关系,共同建设21世纪‘海上丝绸之路’。”
“丝绸之路经济带”与“21世纪海上丝绸之路”合称为“一带一路”。四年来,“一带一路”作为中国的全球发展倡议,逐渐从愿景转变为现实,在许多领域取得了丰硕成果,并赢得世界上越来越多国家和地区人民的认可,已成为引领全球化发展和构建人类命运共同体的重要途径。
值此“一带一路”倡议提出四周年及中华人民共和国成立68周年之际,我们为广大读者奉上一组相关文章,议题涉及“一带一路”倡议的基本理念以及对“一带一路”与中国自贸区两大战略对接、中国与“一带一路”沿线发展中国家经贸关系、“一带一路”背景下的北极环境安全国际合作、“一带一路”倡议的国际地缘政治意义等具体问题的解析和建言。
期待进一步的讨论。

北极海上丝路共建能否顺利开展并长效推进,从根本上取决于当地环境安全的治理效能。图为当地时间2016年5月8日,地处北冰洋巴伦支海东南部海域的俄罗斯伯朝拉海,Prirazlomnaya海上抗冰固定平台。俄罗斯Prirazlomnaya是世界上第一个在营的北极圈石油生产平台。 东方IC 资料
“一带一路”倡议自2013年提出以来,不仅促进了中国经济、政治、文化、社会等领域的决速发展,同时也推动着沿线国家和地区在相关领域的和平合作、互利共赢。随着国际形势的变迁,世界格局不断演化,“一带一路”倡议亦在逐步拓展与完善。
经过理论的积淀与实践的深化,中国国家发展改革委和国家海洋局于2017年6月20日联合发布《“一带一路”建设海上合作设想》(以下简称《设想》),进一步丰富了“一带一路”的理论内涵和实践外延。
值得注意的是,作为“一带一路”倡议的最新理论构想与实践纲领,《设想》在《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》的基础上新添了“一带一路”倡议发展的“北冰洋方案”,提出以中国沿海经济带为支撑,“推动共建经北冰洋连接欧洲的蓝色经济通道”并助力海上丝路的可持续发展。同时,强调生态环境保护之于21世纪海上丝绸之路的重要性,旨在以途经北冰洋连接欧亚大陆的“北冰洋-欧洲”蓝色经济通道为“引擎”,打造绿色北极海上丝路。
一、北极环境安全:共建北极海上丝路的基础保障
在全球化时代,共建北极海上丝路具有十分深远的现实意义:对中国而言,建设北极海上丝路能够显著提升中国的对外贸易运输效率,丰富能源储备,进而增强国家经济综合实力;对国际社会来说,开通北极海上丝路将改善国际海运格局,促进世界海上贸易线路的多元化运作,可以有效缓解全球资源运输压力。
但是,这一宏大愿景须以北极环境安全作为基础保障。冷战后北极地区的安全维度持续转变,经济、环境和社会等非传统安全问题相继凸显。北极海上丝路共建能否顺利开展并长效推进,从根本上取决于当地环境安全的治理效能。以“一带一路”度之,北极环境安全与北极海上丝路建设有着紧密的内在联系,集中体现在以下两个层面。
在客观层面上,北极环境变化及其海冰覆盖面积直接决定了北极航道的通航前景,建设北极海上丝路亟需安全的北极环境作为实践基础。
作为地球生态系统中最为敏感脆弱的地区之一,北极气温正以全球最快的速率在不断上升,由此造成的负面影响虽不会立刻显现,但危害将是长期且持续的:海平面将不断上升,格林兰岛冰川的融化将逐渐迫使北冰洋沿岸城市搬迁或被淹没,一些低海拔的国家甚至将沉没于海洋之中。在可以预见的未来,由于北极上空臭氧层日渐稀薄,紫外线和各种极端天气将严重威胁该地区动植物的生存,而消融的海冰在造成地球淡水储备流失的同时,也改变着北冰洋温盐环流,从而对全球洋流循环系统造成影响。北极海冰的消融虽然为开发北极创造了可能,但同时也引发了诸多非传统安全挑战,对在该区域生产、生活的人员构成威胁,且不时反复的极端天气亦不利于资源监测活动的展开。
可见,北极航道商业化运作的客观前提条件,是相对稳定且可预期的北极生态环境,唯有通过供给有效的环境公共品、确保北极环境安全,方可为北极海上丝路建设提供有力保障。
在主观层面上,北极航道的可持续发展关乎沿线国家的切身利益,北极海上丝路建设亟需确保北极环境的持续安全。如果说源自自然环境变化的影响是对东北航道商业化建设的一把“双刃剑”,那么,由人类经济活动所造成的污染问题则将直接破坏北极地区的环境生态。(东北航道,指从北海经俄罗斯北极沿岸和白令海峡到达日本的海上航线。这一航线大部分处于北极圈内。——编注)
在气候变化背景下,巨大的经贸价值与重要的战略意义势必将极大推动北极航道的商业化进程,但日益加剧的经济活动也会为北极地区带来新的环境安全挑战,并进一步激化既有矛盾。例如,货船在北极航道行驶过程中所排放的废气和废水对北极生态环境威胁很大,而原油开采过程中蒸发的碳氢化合物则会对当地人与植被以及建筑物造成不利影响,可能出现的海上原油开采事故更将对相关海域动植物造成灾难性的破坏。诸如此类的环境问题伴随北极航道开通与经济活动开展而逐渐增多,反过来“侵蚀”着北极海上丝路,在不同程度上会劣化北极航道原本相对稳固的通航环境,制约沿线地区经济与社会发展,这显然与相关国家的主观意愿所相背。
共建北极海上丝路的设想不仅是一个静态目标,同时更是一个动态的治理过程。对此,包括北极国家在内的国际社会均已意识到,建设北极海上丝路必须妥善权衡商业开发与环境保护的关系,维护当地环境的持续安全,才能实现沿线各地的长期繁荣。
二、北极环境安全的国际合作及其困境
在“北极海上丝路”的共建设想提出以前,为保障北极环境安全,国际社会业已开展一系列治理实践,并取得了显著的成效。目前,北极环境治理呈现出多元化且多级化的合作趋势:在治理行为体上,主要依靠政府间国际组织、国家、国际非政府组织等多元主体;在治理机制上,采取全球性治理机制、区域性治理机制与双(多)边治理机制并行的“多层治理架构”。
其中,“对北极环境保护作用最大的应当属于北极理事会及其执行的《北极环境保护战略》。”在北极理事会与其他同类合作机制的运作下,国际社会对不断出现的北极环境问题给予了高度关注,并在监测与评估、动植物保护、航道环境管理以及可持续发展等诸多领域展开了治理实践,取得相应成果的同时却也仍暴露出一些不足。以“一带一路”倡议审视,当前北极环境安全的国际合作至少面临以下三个方面的困境。
(一)合作关系的不对称
国际社会应对北极环境安全问题的合作关系具有非对称性,在现有“中心-边缘”式治理结构之下,行为体之间日益频繁的不对称互动加剧了北极环境合作的权力困境。处于地球生态系统之中,北极环境问题不仅对当地的经济与社会活动造成影响,更关乎世界人民的根本生存利益。环境安全所具备的非竞争性与非排他特征,共同赋予了其公共品的属性。并且,北极地区在地球生态系统之中地位特殊,其环境的变化足以在全球范围内产生广域性影响,这使得北极环境安全这一公共品带有强烈的全球效应,而北极环境公共性与治理资源稀缺性的藕合,则从客观上强调了国际合作的必要性。但是,在当下实际治理过程中,北极环境安全的国际合作关系却呈现为不对称的中心-边缘结构,减少了相应公共品的收益。
过去,北极地区的环境公共品基本依靠域内国家自给自足,这一历史进程奠定了北极国家在当前北极环境公共议程中的主导地位,并延续至今。
以北极理事会为例,自创立以来,北极理事会基于《北极环境保护宣言》,促成了多项北极环保合作行动,有效减少了北极环境污染所造成的诸多消极影响。横向上比较,无论在治理深度还是治理广度上,北极理事会的环保作用都是其他同类国际合作平台目前所难以企及的,前者现已涵盖了整个北极地区的治理行为体以及域外相关具有全球影响力的国际主体。
可是,北极理事会的组织结构与会议制度却也反映出北极环境合作的不对称关系。正式成员、永久参与方和观察员的组织安排对理事会下权力结构进行了分层,北极国家在相关议程中具有绝对的话语权,决定着北极环境事务的发展,而域外国家及非政府主体的权利主要局限于参加理事会会议和观察理事会工作,并不能直接参与决策。与此同时,该组织还通过一系列规则设置来维护北极国家的特权地位,要求北极理事会观察员申请国必须承认北极国家在北极地区的主权、主权权利和管辖权,并以制度性条款使观察员承担与其自身权利所不相符的北极义务,且无法晋升为正式成员。
而在北极地区内部,行为体之间亦存在明显的权力差距。虽然环北极国家同处北极圈附近,但冰岛、瑞典和芬兰三国在勘察及利用北冰洋方面的能力要弱于北冰洋沿岸五国,后者因先天的地缘优势而具有更高的硬件水平,从而在北极环境合作中表现出更强的影响力。同样,在北极国家强大的硬实力面前,原住民代表等非政府主体并不能在北极理事会框架下自主决策,仅在特定的议程中发表意见并提出建议。
不仅如此,非对称性也内蕴于各行为体的软实力互动之中,无形地强化着治理结构的中心-边缘特征。当今时代是信息化的时代,“信息”作为国际关系中的核心变量,在国际政治中扮演着重要角色。北极国家——特别是北冰洋沿岸五国——在应对北极环境问题的进程中,借助于地缘优势积聚了大量信息资源,控制着当下国际合作的发展方向。尽管目前北极环境安全的合作环境愈渐开放,可相关信息依旧不甚透明,即便是北极国家内部也尚未消除彼此间早已形成的信息壁垒。
由此引发的结果将是双向度的:一方面,北极国家凭借其充足的信息资源储备,将知识转化为环保技术及硬件设施,增强对北极环境公共品的供给能力,巩固自身在北极环境合作中的核心地位;另一方面,非北极国家由于掌握的信息相对匾乏,无法全面审视北极环境问题及其治理需要,难以支撑各自相应环保技术的发展,久则将无力参与维护北极地区的环境安全。
北极环境安全的国际合作需要在平等、公正的治理框架下进行,但国家对相对权力的渴望却建构出不对称的合作关系,制约着北极环境治理的绩效。并且,随着冷战以来北极地区战略地位的再次提升,国际合作的重心逐渐由环境保护向其他领域延伸,北极环境安全的价值得以进一步释放与外溢,其中地缘政治因素的影响有所扩大,硬权力与软权力的相互渗透、相互作用,无疑将令北极环境合作囿于权力的侄桔之内,无法实现公平、高效的国际治理格局。
(二)合作规制的不完备
从制度设计看,北极环境安全的国际合作规制尚不完备,相关国际性法律和政策并没有为治理实践提供有力支撑,相反,疲软而松散的机制安排直接导致当下北极环境合作的制度困境
在现有国际法律规制中,不少国际性条约对北极环境保护有所涉及,诸如《人类环境保护宣言》、《京都议定书》、《联合国生物多样性公约》等国际公约分别涵盖了北极地区海洋、大气、生物等方面的环境保护问题。其中,对全球海域广泛有效的《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)在其第234条中,就应对国际冰封海域的环境污染作出了规范性指导,并赋予沿海国制定和执行相关非歧视性法规的权力。同样针对北冰洋海域环境保护,由国际海事组织2014年制定通过并于2017年正式生效的《极地航行规则》对极地环境保护进行了严格规定,要求确保国际船舶在北极航行过程中的周边环境与自身安全,是北极环境保护国际合作的重要依据之一。此外,其他诸如《斯瓦尔巴德群岛条约》《伊鲁丽萨特宣言》等国际性条约,以及北极理事会、巴伦支欧洲-北极理事会和北极国家之间双边层面的政府间协议,均通过或法律或政策的形式对北极环境安全的国际合作进行规制。尽管如此,上述规制却不足以妥善协调当下国际社会的合作行为,其运作仍面临许多困难。
同其他全球性国际公共品一样,北极环境安全的国际合作中存在着“搭便车”现象,各相关国家皆试图以最小的成本投入换取最大的环境收益。在理性主义视角下,国际行为体作为绝对理性的“经济人”,并没有充足动机对国际公共品的供给作出贡献,因为公共产品始终具有公共性,国家不会因为自身的“搭便车”行为而丧失消费该产品的权利。美国经济学家奥尔森(Mancur Olson , 1932—1998)对此有过专门的论述,他认为,在实际合作中,共同利益不仅无法解决“搭便车”问题,相反,正是由于共同利益的非排他特征才导致“搭便车”效应的出现,且唯有通过建立选择性的激励方案方能予以规避。可以看出,单纯的集体行动并不必然导致共同利益,必须借助制度性工具使之上升为集体合作,而目前与北极环境合作相关联的制度性工具却不够完善,各国相互博弈以谋取更高的相对环境收益,令具体的实践行动显得有些乏力。
具体来说,北极环境安全的国际合作规制主要存在三点不足。
其一,北极环境治理机制以区域性“软法”为主,合作行为缺乏具有强制约束力的制度规范。虽然现阶段北极环境合作机制采用多层级治理架构,但其中绝大多数全球性机制并没有针对北极的特殊情况进行具体优化,仅将北极地区视作全球事务中的标准子集之一给予覆盖,必须结合区域或国家层面的规制共同确保执行效力。可是,北极环境治理的区域性和国家间双边机制大多以宣言、项目和指令为形式载体,这些非约束性安排与当下实践需要逐步脱节,其中北极理事会所制定的部分“软法”规则即已表现出效力“疲软”等问题。
其二,既有合作规制整体较为松散,且缺乏必要的选择性激励措施。伴随北极环境治理的多样化发展,相关机制逐渐增多,在全球、区域、双(多)边的三重结构下,并存着针对具体环境问题的专项组织、规则或协议。客观上看,当前北极环境安全的国际合作规制并不匾乏,但显得十分零散,复数机制几乎涉及了现阶段北极环境所面临的重大安全挑战,可彼此之间却没有相互关联。这种制度的碎片化使得北极环境合作实践不够系统,难以通过既有制度工具宏观把控各项合作议程,因此也无力制定并强效推行选择性激励措施来规避合作过程中的“搭便车”行为。
其三,北极环境合作同时还受到国际法“不成体系”问题的消极作用,从外部激化了治理规制的矛盾冲突。备受关注的问题集中于《公约》,作为当前处理北冰洋国际事务最主要的国际法律依据,《公约》中第234条“北极条款”虽然单独强调了北冰洋海域环境安全的重要性,却并未对北极地区环境保护及其资源开发等制度安排做出具体规定,而《公约》与《斯瓦尔巴德群岛条约》关于大陆架的不同界定,更使环北冰洋国家在相应海域的环境合作不畅。再者,围绕北极航道的利用与保护,世界贸易组织的法律体系也与北极环境治理发展需要相左:在无政府状态下,北极环境安全的国际合作必须以更为完备的规制作为制度保障,但国际性贸易组织为大力推进世界贸易发展,势必会要求消除北极航道中的“绿色壁垒”,进而导致规制冲突。
由此可见,当前不完备的合作规制仅能在一定程度上令北极环境问题有所缓解,却难以为该地区接下来的商业化与可持续发展营造安全的生态环境。
(三)合作观念的不认同
北极环境安全的国际合作困境还体现在合作观念上。作为冷战时期美苏较量的重要前沿,北极相关国际问题长期受到冷战思维的影响,即便在冷战后两极格局彻底消失的今天仍然夹杂着强烈的地缘政治色彩,制约了合作的发展。虽然有学者指出,近年来“合作”已成为北极问题的主流意识形态,在合作领域不断拓宽的同时,亦逐步设立常态化机制,深化北极合作。但随着气候的变暖以及北极冰雪的融化,越来越多的国家表现出对北极地区丰富资源的关注,在环境合作过程中依旧围绕着各自利益相互竞争。准确来说,这种出于利益竞争的集体行动模式并非合作,而是一种以工具理性为导向的“协作”。这种表现为协作形式的合作观念,使得合作主体之间缺乏集体认同。
这一观念集中内化为北极国家的竞争战略思维。从各国的北极战略来看,当前环北极国家正围绕北极环境问题展开博弈。
作为北极大国之一,俄罗斯非常重视本国在北极地区的能源利益,通过《2020年前俄罗斯国家安全战略》、《2030年前大陆架油气开发计划》等文件明确了建设北极为其自然资源战略基地的重要意义,并以此战略导向稳步扩大其在北极的实质性存在。美国虽然尚未就北极问题展开实质性的部署,但同样以发布国家政策的形式表明自身“北极国家”的身份,着重关注北极传统安全及其航道的自由通行问题,强调美国船只在东北航道和西北航道上航行的权利,尽管其愿意与盟国或其他国家就北冰洋环境保护展开协作,但退出《巴黎协定》的决定已预示着美国对北极环境合作更倾向于持防御性的姿态。加拿大政府的注意力则主要集中在维护和拓展北方地区国家主权权益之上,意欲借助环保合作等议题提升其在北极事务中的国际影响力,进而以加拿大的利益和价值观引导北极地区的未来发展。
与大国之间对比较优势的渴望不同,其他北极中小国家更倾向于推动北极环境安全的国际化治理。但是,其深层动机并非源自对北极域内外平等合作理念的认同,而是因为这些国家正处于俄、美、加所主导的北极治理框架之下,各自裁量权相对有限,为尽可能平衡北极国家内部的实力对比而积极引人域外主体。可以说,对同非北极国家展开环保合作,北极国家一直以来的态度都是“谨慎”的,甚至是有些“排外”的。
究其原因,环境安全是一种非传统的新型安全,但北极环境安全却受制于冷战思维的强权逻辑,被迫依从传统国家安全。在安全研究的问题领域中,北极环境安全不同于传统意义上威胁国家存亡的军事与政治问题,而是一种“免于有非军事武力所造成的生存性威胁的自由”,其之于全世界的复合性、扩散性安全危机早已威胁到国际社会的“优态并存”。
非传统的北极环境安全唯有平等互惠的共同体方能确保,但各国的北极战略却昭示出,当前合作的内核仍然是领土与资源纷争,基于传统安全的合作观念并没有完全认同环境问题的全球性特征。所以,当域外行为体意欲参与北极环境治理、要求有关机构公开环境信息时,北极国家便会产生警觉,因为在其固有观念中,“低度政治”的环境问题与“高度政治”的国家安全直接相关,传统安全范式下北极环境问题被过度地“安全化”了。
另外,顽固的国家中心主义思想也是造成现阶段北极环境合作认同度不足的又一主因。北极环境安全治理在应然层面上讲求治理主体的多元构成、多样发展,但在国际关系发展历程中,主权国家作为国际法基本主体一直主导着国际事务的发展。如前所述,现阶段北极国家的主流价值观是竞争的而非合作的,正是对经济和社会利益的追逐才促成了该地区的国家间协作,相对而言众多非政府组织要更加关切北极的生态环境稳定。可是,因北极国家的中心地位及其价值观影响,原住民组织与环保组织等非政府行为体并不能在当下北极环境保护中发挥其应有的作用,甚至由于该类组织获取信息和影响舆论的优势,而极易成为国家实现自身意图的渠道或载体。这种缺乏集体认同的合作理念,必然无益于凝聚北极环境安全的国际合作共识。
三、“一带一路”倡议中北极环境安全的合作逻辑
上述不足从不同侧面动摇着北极海上丝路建设的环境基础,对此,“一带一路”的“北冰洋方案”不仅是发展愿景,同时亦是行动指南,其战略思维能为北极环境安全合作提供重要启发。尤其是在国际环境复杂多变的今天,将北极航道及其周边地区纳人“一带一路”设想之中,有助于创新北极环境安全的治理模式,协调关系、完善机制、建构共识,为加速北极环境善治进程、推动地区可丰挺卖发展提供思路。
(一)明确“绿色发展”的合作主旨
“一带一路”倡议十分重视沿线地区的生态环境保护,先后以“绿色丝绸之路”和“绿色发展之路”的主张传递出该倡议所承载的生态文明理念,与北极环境安全的国际合作主旨相契合。
仔细分析可以发现,当前北极环境合作难以深化的症结在于安全与发展之间的矛盾。在广义上,近代以来大规模的工业化生产推动着人类社会快速发展,但期间对自然生态的持续破坏也使得环境问题开始威胁到人的安全。以目前的科技水平来看,社会的发展不可避免地将导致全球生态的改变,但人类种族的存续却从根本上依赖于安全稳定的地球环境。北极环境变化所带来的是人类社会的发展机遇,同时亦是关乎人类生存的安全挑战。在狭义上,北极地区所蕴藏的丰富战略价值由全球气候变暖所“公诸于世”,这些潜在利益的出现将极大地撼动当今世界格局。在相关各国眼中,北极是未来国家赖以生存并谋求发展的重要舞台,它们一方面想借助广泛的国际治理资源来维护北极的环境安全,另一方面又不愿他者的介入干预到自身基于北极的经济发展与社会建设。在这样的背景下,“一带一路”倡议的引人为北极环境安全的国际合作明确了“绿色发展”的主题思路,以尽可能化解安全与发展之间的矛盾。
“一带一路”倡议中的“绿色发展”兼具双重内涵,既强调在北极商业开发中维护环境安全,又讲求在保护北极生态时实现治理主体的繁荣发展;既在发展中建设“绿色”,又在“绿色”中谋求发展。以往传统的国际环保合作思路大多过于局限:要么片面地追求北极经济、政治等利益的最大化,选择弱化北极环境治理的资源投入,造成本可避免的环境污染;要么专注于改善北极环境而忽视了各主体合理的非环境利益诉求,以致于合作不畅甚至停滞、破裂。“一带一路”倡议的合作理念则更为科学,“绿色发展”准确把握了安全与发展的对立统一关系,清晰地认识到北极环境安全并不与经济发展相冲突,相反,北极地区的经济发展能为当地环境安全公共品的持续供给提供源动力。
围绕“北冰洋-欧洲”蓝色经济通道为支点建设北极丝路,可以促进沿线各国的长效发展,提升行为体之间合作水平的同时,带动北极地区环境基础设施建设,强化环保工作的硬件设施,为北极提供更多优质的生态服务并奠定良好的实践基础。因此,完善北极环境安全的国际合作,须以“绿色发展”为主旨,遵循可持续的合作思路,找准北极环境治理中安全和发展的平衡点,提升合作效率。
(二)基于“合作治理”的制度安排
制度性工具能为集体行动中的合作行为提供保障,参照“一带一路”倡议的“合作治理”路径完善相关治理机制,有助于提升当下北极环境安全的国际合作水平。从理论上看,合作治理是利益相关的多元主体在良好合作意愿的基础上,有序进行利益协调,从而避免冲突、实现互利共赢的一种治理模式,具有多样性、复合性、互惠性等特征。与既有治理机制不同,合作治理并不必然要求合作各方的利益目标完全相同,而更依赖于通过制度工具实现合作的平等均衡。在该理论视阈下,合作是主体间一种良性的互动关系,藉由制度体系予以协调,正是由于当前治理机制的相对松散与封闭,致使北极环境安全的国际合作陷人困境。
合作治理的实践特征主要表现在四个方面:第一,多元化的行为主体使治理过程中的公权力得以分化,合作治理总体上是一种多中心的合作体系;第二,各主体身处一个相互依赖的环境,并不存在单一拥有足够资源和能力的行为体可以独自开展治理实践;第三,合作治理借助协商达成共识、建立互信、实现合作,经过平等谈判与共同反思,在“正和博弈”中求得共赢;第四,合作治理意在建立共同承担风险和责任的公共合作网络,通过对话增进理解和互信,围绕共同关心的问题通力展开治理。
以此作为理论指导与实践指南,当前北极环境合作需要对以北极理事会为代表的既有国际合作机制进行优化。添设常态化的国际磋商机制以促成合作主体间的多层次、多渠道对话,增进彼此互信,同时加强同非政府行为体的互动,开展北极地区非政府组织之间、政府与非政府组织之间的复合联动治理。然后,在平等协商的基础上,通过有针对性地完善个别规则条款,逐步丰富合作主体构成,建构更加公平、友善的多元合作环境,倡导北极环境安全公共品的市场化供给。
此外,北极环境合作的有序开展须以国际法给予保障。考虑到当前北极环境安全的国际合作规制以“软法”为主,地区事务仍较为敏感,短期内不宜以“硬权力”手段施加约束。有鉴于此,可以针对当前非约束性的制度体系进行调整,设计联动机制有机衔接各项“软规范”,并使北极丝路沿线各国国家法与北极环境合作国际法相互关联,借此化解既存条约冲突,增强合作治理规制的有效性,进而为共商制定可行的选择性激励措施夯实基础。与此同时,国际社会还应当建立更为开放的科研交流机制,弥补当前以协调科考为主的合作机制的不足,促进环保知识共享、提升环境治理水平,打造透明化的北极环境安全国际合作网络。
(三)以“共同体”理念建构合作认同
维护北极环境安全需要国际社会就合作共建达成共识,“一带一路”倡议为此提供了思路,倡导通过“打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体”的“共同体”理念,凝聚致力于北极环境安全的国际合作共识。
全球性的北极环境问题需要全世界共同应对。以“共同体”理念建构北极环境安全合作认同,有助于摒弃过去合作过程中局限的竞争意识,树立“去中心化”的合作思维,在包容性的价值导向下共筑北极环境安全。在这一过程中,打造北极环境安全利益共同体,意指通过多向度的长期合作增进多元主体间的相互理解,探寻并扩大共同利益,激发行为体的治理潜能,形成良性的优势互补。这里的共同利益,不仅涵盖北极环境安全中的生态、资源等非传统安全利益,同时也包括由此衍生而出的国家政治与军事安全利益,既影响着北极地区的可持续发展,又关系到沿线国家的和平与稳定。
北极环境安全中的利益交汇点为合作治理提供了契机,在此基础上,国际社会应当通过协商调和各方利益,并在开展环保合作的过程中统筹全局,兼顾其他相关领域中的利益诉求,以“利益共同体”观念生成北极环境合作。紧接着,倡导国际社会作为“责任共同体”共同应对北极环境安全挑战,秉持权责共担原则,制定并实施相应合作规制,在合作中践行共商、共建、共享的全球治理理念。其中,权责共担不单意味着行为体应承担起各自应尽的责任,共同应对复杂多变的环境风险,更传递着公平的合作观念,即:根据不同主体的不同发展水平确立合理的责任范围,打破意识形态藩篱与利己主义束缚,以“责任共同体”观念维系北极环境合作。
除此之外,对北极环境合作“共同体”理念的建构,最终应回归于“命运共同体”之中。在世界整体化进程中,各主体命运休戚相关、荣辱与共,而作为“利益共同体”与“责任共同体”的升华与凝练,“命运共同体”将是人类社会发展的历史性归宿。广泛宣传与大力倡导“命运共同体”理念,有助于加深各方在北极环境合作中的认同感与归属感,使各方意识到,北极环境安全与自身生存和发展息息相关,需要国际社会在相互尊重、相互包容的基础上,开放合作、共同进退、互利共赢,构建“一荣俱荣、一损俱损”的北极环境安全“命运共同体”。
(四)中国的行为选择
长期以来,作为北极事务的“重要利益攸关方”,中国一直十分关注北极地区的环境变化及其安全问题,并根据现有国际法享有参与治理北极、开发北极的权利。同时,北极环境变化将从气候变化、自然灾害、海岸线侵蚀、粮食生产等方面直接且深远地威胁到中国的总体国家安全。不仅如此,作为北半球最大的发展中国家,中国在自身快速和平崛起的同时,亦推动着周边地区乃至全世界的发展,在当今国际事务中发挥着积极作用,理应为北极环境安全治理注人中国智慧。故而,中国有权利、有责任、也有义务参与到北极环境安全合作之中。有鉴于此,中国政府曾多次借由国际交流渠道和以“一带一路”倡议为代表的国际合作平台,向世界表明了自身“将积极参与北极环境治理,推动环境合作”的意愿。
对北极环境安全的国际合作,中国应当先由内部着手,对国家战略目标进行厘清,明确自身在北极环境治理中的阶段性权益主要集中于环保和科研,以此为原点,再合理拓展资源与航道利益
在正确义利观指导下,中国应遵循“以义为先、取利有道”的原则制定国家北极环保政策与合作方略,重视提升相关科研技术水平,加大在基础设施以及能力建设等方面的资金投入,推动国家北极环保实力建设,为更好地参与国际合作提供支撑。同时,整合国内治理资源,发挥社会主义市场经济的独特优势,鼓励中国企业有序参与到“一带一路”北极环保和可持续性开发中去,而后借助适当的补偿政策促进国内相关社会组织发展,并善加引导,使这些组织或直接或间接地参与到北极环保实践中,再通过政策联动包括政府、企业、社会组织在内的多元治理主体,打造多维立体的北极环保队伍,激发中国的合作潜能。
此外,还需要尽快落实北极相关事务的国家立法,在深人研究与北极环境保护对应的既有国际法以及相关国家法规的基础上,围绕《中华人民共和国国家安全法》等国内法律规制,制定用以指导、规范中国参与北极环境合作行为的规章制度。
在国际方面,中国对北极环境国际合作治理的参与,首先须找准自身的角色定位,通过选择恰当的身份争取国际社会的广泛认同。近年来,随着中国经济的持续增长和国际地位的显著提升,所谓的“中国威胁论”常常制约着中国对许多国际公共事务的有效参与。在北极环境问题上,某些西方国家对中国参与北极环境治理的真实意图心存疑虑,担心中国假借环境合作之名争夺北极利益。对此,中国一方面可加大对外宣传力度,积极推广“人类命运共同体”理念,充分表明自身对北极环境变化的关切以及维护北极生态稳定的价值诉求;另一方面,可借助“一带一路”倡议的北冰洋方案与国际合作平台,加强对沿线环境安全公共品的生产和供给,与其他合作者保持紧密的科研互动及信息交流,进而展现中国贡献、彰显中国担当,促使国际社会认同中国“负责任的重要利益攸关方”的合作身份。
其次,在现行国际法框架下依法参与北极环境安全合作,积极参与北极环境安全合作机制建设,促进相关领域国际规制的建立与健全,同时善用有效的制度性工具,设法实现基于北极环境保护的国际基金与技术转移,用以平衡合作关系、提升合作层次。
最后,有针对性地开展北极环境合作外交,构建多元化的合作“友谊网络”,亦即,深化同北极国家的合作伙伴关系,在国际法规则范围内承认北极国家合理的北极主张,作为积极的建设者和负责任的大国开展北极环保合作,从中尝试扩大与北极国家之间的利益交汇点,在持续磋商与对话中深化彼此间伙伴关系;与此同时,稳步拓展同相关非北极国家之间的战略合作关系,依托“一带一路”倡议,寻求与包括北极理事会观察员国和巴西、印度、南非等金砖国家在内的北极环境合作方达成更广泛的合作共识,有机串联其他海上及陆上丝绸之路,从侧面为北极环境合作提供助力。
除此之外,中国理应同国际非政府主体加强联系,协助有关国际环境非政府组织开拓北极环保参与渠道,促进北极环境合作的多元化发展,共同维护北极环境安全。
(本文原刊于《理论与改革》2017年第5期,原题:“‘一带一路’背景下北极环境安全的国际合作研究”。略去参考文献,正文略有删节和改写,未经作者审定。)
责任编辑:李旭澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 一带一路,北极环境安全,国际合作

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