欧洲观察室|欧盟对俄罗斯政策的“突变”,俄乌冲突前已开始

澎湃新闻特约撰稿 马斌

2022-05-24 16:41 来源:澎湃新闻

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【编者按】
本文是上海欧洲学会与澎湃新闻(www.thepaper.cn)“外交学人”合作推出的“欧洲观察室”专栏的第28篇。5月14日,上海复旦大学国际问题研究院中欧关系研究中心和上海欧洲学会共同发布《欧洲对华政策报告(2021)》和《欧盟的大国和地区政策(2021)》。与2020年相比,2021年中欧关系急转直下,同时,在新冠疫情对欧洲影响逐步减轻情势下,欧盟加速向地缘政治力量转化,其大国和地区政策也发生了较大调整。而2022年俄乌冲突爆发,又为中欧关系横添变数和挑战。
中欧作为两大力量、市场和文明,未来能否一道推动双边关系行稳致远,为动荡的世界局势提供一些稳定因素?在俄乌冲突刺激下,欧盟的战略自主是否会受到影响,它又将如何借此机会继续拓展其地缘政治影响力?澎湃新闻获授权刊发上述两份报告中的部分文章,希望能有助于我们寻找上述问题的答案。

2021年欧盟对俄政策依旧在2014年确立的大框架内运行,同时,也根据形势变化补充了部分新内容。按照欧盟官方说法,目前欧盟与俄罗斯关系因2014年俄罗斯非法兼并克里米亚、支持乌克兰东部反叛势力、在邻国传播虚假信息和进行干涉、及损害国内人权等行为而陷入紧张;俄罗斯对叙利亚、利比亚和撒哈拉以南非洲的干涉进一步恶化了双方关系。欧盟自2014年以来就对俄实施制裁。欧俄之间依然紧密相互依赖,欧盟对俄罗斯正采取一种“选择性参与”的政策。以此为背景仔细审视2021年欧盟对俄政策内容与欧俄关系互动过程就会发现,欧盟对俄关系呈现出整体紧张,不断调整但又高度依赖等突出特点。
一、欧盟对俄政策维持着紧张状态
“紧张与对峙”
依然是2021年欧盟对俄政策第一组关键词。除2014年乌克兰危机确立的欧俄关系框架具有强大惯性,使欧盟对俄政策很难摆脱其影响外,俄罗斯2021年对反对派纳瓦利内的逮捕与判决、在乌克兰边境的军事集结,将德国非政府组织列入制裁名单,及捷克与俄罗斯因“间谍”问题相互驱逐外交人员,也成为欧盟对俄政策持续紧张的重要因素。此外,围绕2021年9月俄罗斯国家杜马选举,欧盟与俄罗斯“按照惯例”进行了新一轮政治与外交交锋。到2021年底,乌克兰紧张局势危机骤然升级,欧俄关系因此继续恶化。
受到上述事件的影响,欧盟2021年对俄政策延续了此前的对抗与强硬基调,通过政治、经济、舆论、军事等方式向俄罗斯施压依旧是其主体部分。作为欧盟对俄政策的基本组成部分之一,经济制裁和人员流动限制能够较清晰地展现其基本立场。2021年,欧盟对俄人员和实体制裁政策在7月31日到期后被继续延长半年;10月,欧盟再次扩大旅行限制和财产冻结名单,使受制裁的俄罗斯公民和实体分别达到185名和48家。如果说乌克兰危机、“干涉选举”等是2021年之前欧盟制裁俄罗斯的主要理由,那么,俄罗斯对反对派纳瓦利内的处理则成为2021年欧盟对俄制裁的重要触发点。作为对欧盟制裁的回应,俄罗斯也将欧盟机构和成员国的多名官员列入“禁入名单”。
二、欧盟与俄罗斯依然相互依赖
“依赖与突围”
是理解2021年欧盟对俄政策的第二组关键词。尽管欧俄关系长期紧张,并且承受着“负面因素”在2021年持续增长带来的压力,但是,欧盟对俄政策仍然非常重视另一类基本现实及其影响,即俄罗斯是欧盟最大邻国,双方存在很强的历史关系和人文纽带,特别是经济领域的密切往来和能源领域的高度依赖,都让众多欧洲事务的处理不能缺少俄罗斯的参与。
在经济领域,2021年,与双方政治外交与军事安全关系不断下滑相反,欧盟与俄罗斯贸易投资等经济合作实现了大幅增长。2021年欧盟与俄罗斯贸易额增长42.7%,达到2478亿欧元。其中,欧盟自俄罗斯进口1585亿欧元,对俄罗斯出口893亿欧元,增幅分别高达67.4%和13%;这一年俄罗斯成为欧盟第五大贸易伙伴,在欧盟对外贸易中占比5.8%。
在能源领域,欧盟与俄罗斯的相互依赖更加明显。2021年,欧盟从俄罗斯进口的天然气、石油、煤分别占其进口总量的45%、27%和46%。由于欧盟近70%的能源供应依靠以上三类化石能源,因此,俄罗斯对欧盟经济、社会等增长和稳定等都至关重要。反过来,欧盟也是俄能源出口的最主要市场,2021年俄罗斯出口的天然气、石油、煤分别约有61%、50%、22%进入欧盟市场,这对国际贸易、国民经济和财政收入等都高度依赖能源的俄罗斯而言,意味着欧盟市场不可或缺。
多层次的相互依赖是2021年大部分时间里,欧俄关系在“新仇旧怨”的冲击下能够维持相对稳定的基础,也是欧盟内部一直存在要求欧盟对俄政策具有足够弹性,甚至建立一个与俄罗斯对话新框架的现实立足点。因此,欧盟2021年对俄政策也就无法仅仅固守单一基调,而是在安全、乌克兰、价值观等事务中坚持强硬姿态的同时,也注重通过外交途径加强与俄协调,并在气候变化等领域寻求合作;欧盟即便清楚迅速改善欧俄关系的机会渺茫,但也希望尽可能塑造和提升俄欧关系稳定性和可预期性,从而减少俄欧关系剧变的风险,部分实现“突围”。于是,我们看到欧盟部分官员对欧俄关系偶尔会做出看似较为“出位”表态。例如,欧盟外交与安全事务高级代表博雷利(Josep Bprrell)去年6月表示,欧盟已做好一旦俄罗斯改弦易辙就推动欧俄关系改善的准备。
长期以来,欧盟在制定和推行对俄政策时,还试图通过区分俄罗斯政府与俄罗斯人民、社会,来构建一种对俄罗斯政府及当权派强硬,对俄罗斯社会和人民怀柔的双轨框架。这一方面与欧盟国家与俄罗斯在社会层面广泛而深入的历史文化联系有关,另一方面也符合欧盟越来越坚定推行“价值观外交”的倾向有关。通过执行双轨政策,欧盟既可以维持和发展与俄罗斯在社会领域的往来,以为双方关系稳定提供支持,又可以在规范、价值观等领域发挥所谓的优势,来塑造更加有利的声誉地位。所以,2021年欧盟对俄政策始终强调将俄罗斯人民和俄罗斯执政当局区分开来,不断强调欧盟迫切需要与俄罗斯公民接触,要“给俄罗斯人民提出互利合作的具体建议”,“向他们表明欧盟已经准备好解决他们的担忧”,从而“帮助他们建立另一种有利于欧洲大陆所有人民的未来”。
三、欧盟对俄政策进行新一轮调整
“调整与突变”
是理解2021年欧盟对俄政策的又一组关键词。欧盟2016年3月确立的欧俄关系五原则依旧是2021年欧盟制定和实施对俄政策的指导原则。但是,在俄罗斯政策逐步变化,美国拜登政府对外战略和政策发生改变,特别努力重塑欧美跨大西洋关系,以及欧盟成员国之间在对俄政策问题上分歧日益显露的背景下,评估调整欧俄关系就成为2021年大部分时间里欧盟对俄政策的核心任务。不管是年初对俄罗斯的访问试探,还是年中围绕俄欧关系的“建章立制”,都表明欧盟试图调整对俄政策以适应变化的形势,而俄欧关系年内发生的一系列互动,不管是积极的还是消极的,都成为欧盟加快对俄政策调整契机。
2021年2月初,欧盟外交与安全政策高级代表访问俄罗斯可被视为欧盟调整对俄政策的一种试探。在访问过程中,尽管双方谈及在应对新冠疫情、气候变化等方面进行合作,但是,难以“进行建设性对话”依旧成为欧盟对俄罗斯的基本认知;这种认识又限制了年内欧盟对俄政策调整的动力、方向与空间,使调整难以突破2014年乌克兰危机确立的对俄政策框架。
以此开局后,欧盟2021上半年围绕对俄新政策进行了大量沟通、讨论,并提出一系列建议,不断聚焦和明确欧盟对俄政策调整的方向和重点。欧洲议会在1月和4月做出决议,要求欧盟将对俄政策与俄罗斯民主转型步伐相挂钩,并呼吁欧盟制定全新的对俄战略方针;欧盟理事会5月24日、25日特别会议经讨论后再次确认欧盟将团结一致应对俄罗斯对欧盟及其成员国利益的“非法侵害”;根据理事会6月发布的《欧盟与俄罗斯关系联合通讯》所确立的对俄政策框架,最终形成了名为“欧盟与俄罗斯关系:反击、约束和接触”的欧盟对俄战略文件。从内容看,新的战略文件在强调欧盟团结应对俄罗斯威胁同时,也延续了欧盟近年来通过规范性外交确保欧俄在政治、经济、社会和外交事务中开展合作的势头,从而构建“稳定与可预期”的欧俄关系。
但是,欧盟对俄政策新调整也面临着严峻的内外部挑战。从外部看,拜登上台后推行新的对欧政策,一方面重建此前受到破坏的跨大西洋同盟关系,另一方面也尝试与俄罗斯关系再次“破冰”,这让2014年乌克兰危机后高度关注安全脆弱性问题的欧盟感到担忧。从内部看,部分欧洲国家指责法、德“政策失误”,不仅未能协助乌克兰维持主权和领土完整,而且损害了东部邻国对欧盟和北约的信心。
更致命的是,俄罗斯与乌克兰的关系在2021年下半年日趋紧张,使欧盟与俄罗斯的互动越来越滑向消极方向,欧盟此前的对俄积极期待迅速消失,转而更加坚定地与美国一起向乌克兰提供支持;尤其是2021年底俄罗斯在乌克兰边境的军事调动与部署让欧盟的安全担忧迅速增强,欧盟对俄政策调整方向发生“突变”,欧盟把制定和实施对俄政策的基点重新转到与俄罗斯对抗,回击和遏制俄罗斯威胁这一方向,俄欧关系陷入新一轮下滑状态。
结语
综上,2021年欧盟对俄政策延续了此前几年的“紧张关系”和“高度依赖”共存的基本面,同时,还突出了“政策调整”的这一显著特征。在此过程中,由于欧俄关系所处环境的巨大变化,如美国重塑跨大西洋伙伴关系,欧盟内部不同声音增强,以及俄乌冲突再次升级等,欧盟对俄政策调整方向在年底迅速偏离了年中预期,转到更加对立和对抗的轨道。
随着2022年俄乌军事冲突的爆发,欧盟对俄政策转到完全对立、对抗的轨道上。可以预见,欧盟对俄政策将在欧盟系列逐渐加大的对俄制裁措施基础上,使双边关系将进入冷战结束以来的最低点。
(马斌,复旦大学国际问题研究院副研究员。本文原标题《2021年欧盟的俄罗斯政策》,现标题为编者所拟,本次发表内容经作者修订。)
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责任编辑:朱郑勇
图片编辑:金洁
校对:丁晓
澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 欧洲观察室,欧盟,俄罗斯

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