住房创新|首尔社会住房:东亚城市先行者,不靠政府靠社会

澎湃新闻记者 冯婧

2017-10-27 15:13 来源:澎湃新闻

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2015年,首尔出现了一种新的住房类型——社会住房(social housing),不同于韩国之前大规模建设的公共住房(public housing),社会住房是一个新的概念,还处于小规模的试验阶段。目前,首尔共有447个社会住房项目。
形象不佳的公共住房
韩国的私有住房持有率为56.8%,其中首尔为42.1%(2015年数据)。从1980年代起,韩国共建设了190万套公共住房,其中,120万套是由韩国土地与住房集团(Korea Land & Housing Corporation,简称LH)建造。此外,首尔政府支持的首尔住房集团(Seoul Housing,简称SH)在首尔建造了18万套公共住房。
公共住房只提供租赁,租金为市场价的30-50%,只提供给收入最低的10%的群体。和一些国家的公共住房一样,由于聚集了大量的低收入人群,公共住房成了贫困社区的同义词。
在韩国,公共住房和商品住房之间也产生了居住隔离的问题,拥有房产的居民不想和公共住房的居民共用服务设施,会在不同片区之间竖起围墙和铁丝网。甚至,不希望自己的孩子和公共住房的孩子一起上学。这种空间的隔离,最终会导致社会阶层的隔离。
韩国公共住房与商品住房的居住隔离问题。图片来自Seoul Social Housing。
因此,首尔的社会住房希望改变公共住房的形象。一方面,社会住房面对的群体将扩大到40%的中低收入群体,租金约为市场价的80%;另一方面,强调“社会的参与”,而不是由政府主导。这一点可以从首尔社会住房的机构设置上看出来。
社会住房强调社会的参与
一个普通工作日的早上,我按照约定时间前往首尔社会住房中心(Seoul Social Housing Center),原本以为办公室在气派的政府办公大楼里。然而,我来到了首尔市中心一座非常普通的办公楼,楼下几个穿西服的公司职员在吸烟。我还在犹豫是否要跟他们确认一下,直到发现楼门口的公司标牌中,出现了熟悉的名字“Seoul Social Housing”,而牌子下方还有一个机构的名字“Korea social investment”。
首尔社会住房中心位于一幢普通的办公楼内(左图),与韩国社会投资共用一个办公室(右图)。图片来自冯婧
首尔社会住房中心的负责人KyungHo CHOE首先解答了我的疑惑,他说,首尔社会住房中心算是一个协调性的组织,成立于2016年6月,是一个为期两年的试验性项目。虽然在行政级别上,首尔社会住房中心隶属于首尔住房与城市建设部的住房政策部门下。但是,首尔社会住房中心与韩国社会投资(Korea social investment)部门共用一个办公室。这个社会投资部门主要的业务是“集约型投资”(impact investment),是韩国近年来推动的社会经济(social ecomony)发展领域的重要部门,而社会住房又是社会经济非常重要的一个部分。
首尔社会住房中心的主要功能是连接参与社会住房项目的不同参与者,比如给供应商(即社会住房项目的开发商)一些支持,并进行监督;审核社会住房项目参与者的资质,并给不同的专业人士进行配对;与租户交流,与公众进行沟通。
首尔社会住房中心的播客活动。图片来自Seoul Social Housing
KyungHo CHOE表示,其中最困难的部分是与租户的沟通。比如,他们曾做过一系列播客,共21集,每集邀请不同的参与者,可惜没有租户愿意来参加。2017年,他们还做了一次竞赛,提供了500万韩元(约3万人民币)的奖金,收到各种关于社会住房的设计。
KyungHo CHOE用了一张表格解释韩国的社会住房的含义,图表中三个大的圆圈分别代表政府(公共部门代表着合法性和再分配)、市场(私人部门代表着选择、竞争和高效)和社会经济组织(社会部门代表着互惠、草根、团结和自治。社会经济组织,英文为social economy entity,简称SEE)。
社会住房中心的定义图表。图片来自Seoul Social Housing
这三者之间彼此发生关系,就会形成不同的社会住房类型:由政府资助社会经济组织建造的住房(图中B);由私人企业与社会经济组织合作,没有政府补助的住房(图中F);由政府、私人企业和社会经济组织共同合作的住房,类似荷兰的社会住房。
而另一种由政府资助、私人企业建造的住房类型,因为没有社会部门的参与,被归类为公共住房,而不是社会住房。可以看出,社会的参与是首尔社会住房的决定性因素。因此,KyungHo CHOE这样定义社会住房:基于互惠互利的原则,为了扩大住房的选择性,并且获得社会公共支持的住房类型。
社会经济的支持
近些年来,韩国一致在推动社会经济的发展,社会经济涉及诸多领域,而住房是其中的一个重要领域。
1997年金融危机欧,韩国面临严峻的失业问题。政府大力开展社会公共劳动事业,但公共劳动事业无法提供持续稳定的工作。为了克服公共劳动事业的局限,
2000年,韩国改革了源自1930年代的公共援助制度,以“工作福利”模式重新设立“国家基本生活保障系统”(national basic livelihood system NBLS),让低保户和贫困阶层依靠自主事业找到稳定工作。
2003年开始,公共劳动事业更名为社会就业。社会就业是为了应对劳动贫困阶层的问题、老龄化社会、社会公共服务需求增加、无就业增加的经济增长等一系列复杂的社会问题。
2007年,韩国出台了社会企业推广法案(social enterprise promotion act)。韩国的社会企业是指具有集体所有制特色,在经济上可持续发展的非营利或少营利企业,而且至少有1/3的工作人员是“国家基本生活保障系统”的受惠人。2012年,韩国政府又出台了合作社的相关规定(framework law for cooperatives)。2012年,韩国只有52家社会企业,到2015年底,社会企业的数量已经增加到6713家。
2015年,首尔市出台了社会住房的相关政策。2016年,正式成立了首尔社会住房中心。截止2016年底,首尔共有与住房相关的社会经济企业60余家,韩国共有120家。
城市的存量发展
对于社会住房,韩国政府内也有不同的意见。有人觉得是不错的尝试,比如,文在寅的新政府上台后就希望推动社会住房的增长,中央政府甚至也打算建设社会住房;也有人觉得社会住房的建设速度太慢了,对于解决住房问题,只是杯水车薪。此外,还有一些来自市场的反对,他们认为社会住房违背了市场经济,会干扰正常的房地产市场。
KyungHo CHOE认为发展社会住房而不是公共住房的根本原因还在于,首尔已经没有什么大型土地了,只能进行存量发展,依靠城市更新来建设。而以往的公共住房都是大规模住房项目,LH和SH这样的建设单位并不适合做小尺度的项目,所以需要新的参与者。
新的参与者要兼顾社会的属性,比如:公益组织、NGO、NPO、合作社和社会企业。如果是一般的企业,也要接受非营利或少营利的前提才能参与。这些参与者成为了韩国社会住房协会(KSHA)的成员,该协会成立于2015年11月,目前有51个会员,协会的主要职责是监督社会住房的建造品质。
首尔社会住房对申请者的收入要求为:若单人申请,则要求收入低于首尔家庭平均收入的70%(约每月收入3千美金);若家庭申请,则要求收入为首尔家庭平均收入。
首尔社会住房的介绍手册封面。图片来自Seoul Social Housing
社会住房的发展类型
目前,首尔有三种类型的社会住房,其发展模式被称为PPSP(Public Private Social Partnership),比常见的PPP多了一个社会的参与:
三种类型的社会住房项目分布图。图片来自Seoul Social Housing
1)土地租赁式(land lease),即用公共土地或买私人土地,新建住房。
目前,共有164个项目。通常是供应商先寻找地块,经政府批准后,由政府买下地,然后租给供应商进行建房,每年交地价的1%作为租金。供应商要在8年内还清地价,未来的偿还期限可能延长到15年,而荷兰社会住房的偿还期限是30年。
土地租赁式社会住房,改造前和改造后。图片来自Seoul Social Housing
此外,供应商还可以通过政府的“社会投资基金”(Social Investment Fund)申请贷款。按照首尔社会住房中心的测算,这种类型的住房开发项目,启动成本大概是市场价的5-10%。
而政府买地也有预算,通常是12亿韩元(约700万人民币)左右的土地(最多不超过18亿),上面大约能建15套住房单元。明年,首尔社会住房中心打算买10块地,每块地建11-20个住房单元。政府认为,这样的住房开发模式也有利于提升地块的价值。
2)空屋激活式(vacent house vitalization,VHV)。
这种空屋通常是被屋主放弃的房屋,屋主通常都有几套房产,而这些房屋可能位于交通不便的地方或山里。目前共有223个项目。这种方式是利用闲置存量住房的好方法,而且改造后,屋主和地方政府都会得到好处。
空屋激活式社会住房改造前。图片来自Seoul Social Housing
空屋激活式社会住房改造前。图片来自Seoul Social Housing
3)准住房改造式(quasi housing remodeling,QHR)。
在韩国有一种特殊的住房被称为“考试院”(Goshiwon),通常是把商业空间改造成板间房,房子很小,曾经是为了备战考试而复习的小屋,现在多为低收入人群的独居场所。目前共有60个项目。
社会住房供应商会把这些房子改造成不同房型的混合型居住模式,包括不同收入阶层的混合,以及单人间、双人间和三人间的混合居住。改造后居住质量会有所提高,租金也会有所提升。这是城市更新的一种方式,进行城市的存量发展。
准住房改造式社会住房改造前。图片来自Seoul Social Housing

准住房改造式社会住房改造前。图片来自Seoul Social Housing
其中,后两种模式的改造,首尔市政府会提供最多50%的改造补助,供应商也可以通过“社会投资基金”申请贷款。
从这几种社会住房类型中不难看出,提供资金是政府部门的主要职责之一,而具体的项目进程由社会部门的供应商承担,当然政府会进行严格的监督。因此,把首尔社会住房中心和社会投资部门放在一起,其实是非常合理的安排。
高额的房价和年轻人的离开
韩国的租房制度分两种——传贳制(jeonsei)和月贳制(wolsei)。月贳制是指每月交租金,而传贳制是指租客可以用押金代替租金。租客一般向房东缴纳房价的40%-70%作为押金,而不用交房租,合同到期后退回全额押金。而房东可以用押金进行投资或获得存款利息,银行也会给租客提供贷款来缴纳押金。这个制度,表面上租客没有付租金,但房东获得了稳定的利息,押金的利息最高时能达12%。因此,2008年金融危机前,房产都被当作最佳投资对象。金融危机后,楼市开始不景气,使用传贳制租房的比例越来越低。
而这种独特的租房制度,原本是为了帮助韩国年轻人买房:刚工作的时候,按月贳制租房;等攒了一定钱,就用传贳制租房,同时继续攒钱;等到攒够首付的钱,就可以买房了。
但现在,很多年轻人已经放弃买房的想法,因为房价太高,就算贷款也存在很大的风险。更多的年轻人选择租房,而且是按月交租金的形式。由于没有攒钱的压力,也愿意付高一点的租金,选择更好的居住空间。
首尔周边的卫星城由于住房成本低,吸引了越来越多的人口。目前,首尔的人口约1000万,但卫星城京畿道的人口超过1200万。KyungHo CHOE说,首尔正在失去20-30岁的年轻人,这也是发展社会住房的一个重要背景。
KyungHo CHOE认为还有一个趋势值得注意,就是独居住房的需求越来越多,以往的四人家庭住房开始变少。一方面,年轻人结婚越来越晚;另一方面,老人和中年离异后的独居也越来越多。所以,一起租房住的人也越来越多,韩国也出现了越来越多的共居住房。
随着人口结构的改变,城市的空间形态也会改变。KyungHo CHOE说,未来的城市将不再是规划教科书里佩里的邻里单元社区,学校也不再是社区的中心。人口结构的变化需要调整城市的土地利用,城市居住空间的形态和相应的城市设计也会随之改变。
社会住房的未来
KyungHo CHOE今年年初,刚刚获得了荷兰代尔夫特理工大学的博士学位,他的研究主题就是对比东亚和欧洲的住房体制(Housing Regime),包括住房政策、住房市场和住房机构。他在荷兰学习工作近8年,荷兰是世界上最早提出住房法案的国家,并提出“享有住房是所有人的权利,提供住房是社会的责任”。荷兰的社会住房也一直是世界各地学习的榜样。
他认为,很难把欧洲模式搬到东亚城市,因为欧洲的社会住房制度是一个完整的体系,无法只使用一部分。欧洲模式的成功之处在于,让不同的参与者都获得好处,并得到了社会的广泛认可。但是,如果说欧洲模式对东亚城市最大的意义,可能就是告诉我们,欧洲社会住房是可以成为现实的。
但在东亚城市实现仍面临巨大的住房挑战,KyungHo CHOE认为,很重要的一点是要和住房相关的其他部门共同改变,比如土地、财政等机构。因为,住房非常贵,也很花时间,需要土地、财政等各方面的支持。此外,还要重视与社会团体及专业人士合作。政府在实施的过程中,难免有官僚化的风险,而个体又无法筹集足够的资金来建房。因此,需要能承担社会责任的社会团体的介入,一方面可以解决资金等问题,一方面又会避免过度逐利的商业化发展。
KyungHo CHOE的名片上对首尔社会住房中心的介绍。
KyungHo CHOE的名片背面用英文写着:首尔社会中心是一个协调性组织,2016年由首尔市政府建立,并委托韩国社会投资(基金)管理,以促进新兴的首尔社会住房的发展。目前,首尔社会住房还没有统一的申请平台,符合收入要求的申请者可以通过各个项目开发者的平台进行申请。如果首尔社会住房发展的顺利,未来会建设统一的申请平台。
等到两年的试验期结束了,首尔社会住房的未来会怎样呢?KyungHo CHOE认为,现在的中央政府和首尔市政府是同一个党派,未来也许会有更多的合作,但一切还是未知。他的这个部门可能会成为首尔住房与城市建设的一个新部门,也可能会和中央政府的社会住房机构进行合作。
不管首尔社会住房会以怎样的形式延续下去,这都是一次带有欧洲特色的住房试验,即强调社会混合(social mix)和社会参与的住房模式,在东亚城市的探索;也意味着社会经济组织(SEE)有能力打破由政府和市场主导住房供应的局面。首尔社会住房也许会为解决东亚城市高房价的问题,提供新的出路。
(采访录音整理:孔娜娜)
责任编辑:沈关哲澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 首尔,社会住房,社会经济组织,社会参与,公共住房,欧洲,东亚,社会投资,土地租赁,闲置房,改造

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