杨建顺：让行政复议成为法治政府建设的重要保障

文丨政邦智库研究员、中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长 杨建顺

行政复议和行政诉讼，是中国解决行政争议的两种法律制度。

行政复议，是指公民、法人和其他组织认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益，和行政主体之间发生争议，依法向行政复议机关提出申请，由行政复议机关依照法定程序，对引起争议的行政行为的合法性和适当性进行全面复查、审议并作出复议决定的法律制度。

从1991年《行政复议条例》，到1999年《行政复议法》，再到2007年《行政复议法实施条例》，中国行政复议制度不断得以完善。一方面，行政复议制度的推进，对于化解行政争议、推进依法行政、维护私人合法权益，发挥了重要作用。另一方面，行政复议领域还存在一些问题，如公众的信任度不高、办案质量和效率有待提升、能力建设亟待加强、体制和机制尚需完善等。

理论界和实务界已达成共识，希望通过修改《行政复议法》，扩大受案范围，强化行政复议救济功能，完善行政复议与行政诉讼、信访的衔接机制，明确行政复议委员会的组成、定位和功能，提高行政复议的公正性和公信力，让行政复议成为化解行政争议的主渠道。

让行政复议成为化解行政争议的主渠道，这是中央的决策部署。2020年中央全面依法治国委员会关于印发《行政复议体制改革方案》的通知（中法委发[2020]5号）指出：“行政复议具有公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”2021年8月2日，中共中央、国务院印发实施《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》，作为“健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系，不断促进社会公平正义”的措施之一，列举了“发挥行政复议化解行政争议主渠道作用”。

为贯彻落实中央的决策部署，人们愈加重视行政复议在化解行政争议方面的作用，试图将这种主渠道定位具体化为修改《行政复议法》的价值追求目标，具有重要意义。

不过，在作为化解行政争议主渠道定位的共识之下，实际上存在多种不同观点，甚至存在误读误解误用的情形，应当引起理论界和实务界的共同关注和认真对待。

简而言之，在行政过程的不同阶段，从不同的角度来把握行政复议的定位和作用，会呈现出不同的情形，需要有多维视角，从保障法治政府建设的角度聚力于相关配套制度的完善，让行政复议成为法治政府建设的坚实保障。

01

相较于行政诉讼，应当尽可能适用行政复议

中央决策部署的行政复议主渠道定位，并非是指在多元纠纷化解机制中让行政复议承担化解行政争议的主渠道之作用，而是指相对于行政诉讼而言，让行政复议担当更多行政争议的实质性化解，起到对流向行政诉讼的行政争议案件之过滤阀的作用。亦即大量行政争议应当通过行政复议来化解，体现穷尽行政救济原则，最后进入行政诉讼的基本上限于一定程度上争议性大、不宜轻易作出法律判断的案件。

行政复议前置是穷尽行政救济原则的体现和保障。按照这一理念来设计《行政复议法》的修改方案，可以在很大程度上为行政复议前置模式的容许性提供支撑，甚至在实际上确立行政复议前置并终局的模式。这里说的是在实际上，而在法律上则应当确保相关争议进入行政诉讼程序的机会，体现司法最终解决争议原则。如果行政复议能够为行政争议的实质性化解提供充分的可能性，那么，相关争议实际上止于行政复议，则可以极大程度减轻法院负担，节约有限的司法资源。

02

行政调解等简式程序应当成为行政复议的前置程序

以行政过程的视角来分析的话，行政复议对于法治政府建设具有重要的保障作用。这种保障作用既可以是启动行政复议程序而直接获得，亦可以是依托行政复议的存在，启动其他程序而间接提供。

换言之，在与行政诉讼进行比较以外的层面，不仅不应当大量启动行政复议程序，而且应当尽量避免或者减少适用行政复议，并尽可能通过其他简式程序来解决行政争议。与行政诉讼相比较，行政复议程序算是简式程序，而与行政调解等程序相比较，行政复议是行政系统内部解决行政争议的最正式程序。

行政主体及其所从事行政事务的特质，决定了行政过程中产生的各种争议应当随时随地通过各种更加简便易行的路径和方式来解决。也就是说，行政主体应当秉持有错必纠的理念，高度重视并聚力解决公民、法人或者其他组织所提出的任何异议。

在一般情况下，行政主体凭借其自身的专业性、技术性和政策把握方面的优势，不必启动行政复议程序，便可以判断相关行政活动是否合法及合理，从而作出相应判断取舍，使相关争议消解在行政决定作出的过程之中。

加之现代法治行政理念下的行政活动不断导入行政程序约束，赋予相对人及相关人以陈述和申辩的机会，乃至专门设置听证程序，以广泛听取相关方面的意见和建议。行政主体必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政主体应当采纳（参见《行政处罚法》第45条）。

参与型行政理念的普及，使得大量行政争议在行政决定作出之前或者过程之中得以消解，或者通过行政指导、行政调解、行政仲裁和行政裁决等方式来加以解决，而不是一定要等待更为正式的行政复议程序来解决行政争议。

在《行政复议法》修改过程中，有人主张在行政复议程序中导入并充分发挥调解作用，实践中许多地方的行政复议案件审理也一直坚持调解先行。这种观点和做法是值得商榷的。

一般来说，在进入行政复议程序之前，作出行政决定的整个行政活动过程中都应当充分重视和活用行政调解等争议解决程序；一旦进入作为解决行政争议之正式程序的行政复议程序，除了个别极端情形可以例外适用调解等简式程序外，一律应当扎实推进正式的行政复议程序。这也是畅通行政复议渠道、树立行政复议权威的基本要求。

03

梯次适用规则助推“最佳法治行政状态”

在这方面，可以借鉴《行政诉讼法》第25条第4款的经验，确立行政调解等简式程序和行政复议正式程序之梯次适用规则。该规则体现了检察行政公益诉讼制度的崇高理念，即“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”。适用作为行政公益诉讼之诉前程序的检察建议，能够实现保护国家和社会公共利益之目的，使得进一步的检察公益诉讼程序没有必要启动，那么，这种状态就是最佳司法状态。

同理，行政复议程序是实质性化解行政争议的主渠道，并不意味着其吸纳解决的行政争议越多越好，而是应当尽量能够通过比较简式的行政调解等路径来化解行政争议，亦即在大多情况下不必启动正式的行政复议程序。可以说“适用简易程序实现行政争议的实质性化解是最佳法治行政状态”。按照这种理念来设计《行政复议法》的修改方案，可以为该制度带来更为广阔的运用空间。

公民、法人或者其他组织认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益，向行政主体提出异议的，行政主体应当对相关行政决定进行复核、复查或者复检等，并进行情况说明、政策解释、法制宣传等指导，明理释法，依法进行调解或者作出相关裁决。当事人对相关处理仍然不服的，行政主体应当指导其申请行政复议或者依法启动行政复议程序。

只有行政活动过程中所产生的争议无法或者不适于前述各种简式程序来解决，需要启动正式程序的情况下，相较于行政诉讼程序而言，应当尽可能适用行政复议程序。中央决策部署的“发挥行政复议化解行政争议主渠道作用”，主要是指的这种情形，是针对行政诉讼而言的，绝不应该实际上也不是指在整个多元纠纷化解体系中，让行政复议承担大量行政争议的实质性化解。这种作用分担的科学合理性，是由行政复议和行政诉讼的特质来支撑的。

文章首发于凤凰网政能亮专栏，原标题《政能亮丨让行政复议成为法治政府建设的重要保障》。