多行业被反垄断告诫的背后

在过去将近四十天里，国家发改委反垄断执法机构先后对至少八个行业可能存在的价格垄断行为发出不同形式的提醒告诫：

其一，2017年10月23日，国家发改委办公厅下发《关于做好迎峰度冬期间煤炭市场价格监管的通知》；

其二，2017年10月30日至11月30日，国家发改委与住房城乡建设部部署开展商品房销售价格行为联合检查；

其三，2017年11月10日，国家发改委价监局（价格监督检查与反垄断局）网站通报召开网络零售业和快递业价格法规政策提醒告诫会；

其四，2017年11月14日，在中国汽车流通协会的行业年会上，国家发改委价监局局长张汉东做主旨演讲时称，对汽车反垄断只有进行时，没有完成时

其五，2017年11月15日，国家发改委有关负责人就港口反垄断调查答记者问，在对上海港、天津港涉嫌垄断行为调查的基础上，要求全国沿海39个港口都要对照此次反垄断调查发现的问题，进行自查自纠和切实整改；

其六，2017年11月23日，国家发改委发布《短缺药品和原料药经营者价格行为指南》，对制药业价格垄断行为、原料药买断包销行为提出警告；

其七，2017年11月29日，中国氮肥网转发国家发改委价监局有关《化肥行业价格法律政策提醒告诫》的通知；

其八，2017年12月1日，国家发改委发出通知，统一部署相关省区市价格主管部门立即召开液化天然气价格法规政策提醒告诫会。

如果算上今年7月24日国家发改委价监局与中国人民银行货币政策司联合举办银行业利率市场化改革和反垄断培训，8月23日通报山西直供电价格垄断协议案并告诫电力行业，2017年下半年五个月里被反垄断执法机构提醒告诫遵守《反垄断法》的行业已多达十个。

为什么有这么多行业如此密集地被反垄断执法机构提醒告诫？

一部分行业被提醒告诫，是与较大幅度的价格上涨行为有关，如天然气、化肥、煤炭；另一部分行业被提醒告诫，是与价格市场化改革同时释放出了价格串谋的冲动有关，如银行存贷款利率业务、直供电业务、短缺药品生产与分销领域、取消价格管制不久的港口业务；第三种情况与上游原材料价格上涨较快，带动下游萌发协同涨价，集体转嫁成本的动机有关，如铜铝价格暴涨导致家电价格线上线下出现上涨趋势，箱板纸价格上涨为快递业涨价找到了由头；最后一种情况与行业去库存较大所以有串谋保价或不合理收费的动机有关，如房地产业、汽车业。

最好的普法是执法。《反垄断法》实施已进入第十个年头，之所以仍需要如此密集地对这么多行业开展普法宣传，尤其是像银行业，需要在央行启动存贷款利率市场化改革几年后再进行反垄断培训，都与我国反垄断执法案件仍旧偏少、处罚偏轻，以至于许多企业尤其是国有企业不够重视有关。

以山西发电企业串谋操作价格为例，其违法行为持续超过一年，几乎波及山西全省，但最终只按违法企业上年度相关销售额1%处罚，且没有像2008年查处液晶面板案那样，依法没收违法所得，或者勒令返还不当得利给受损害的当事人。而且在处罚后，山西电力直接交易成交价仍维持在之前垄断协议限定的价格范围内，更难免让外界担忧：由于处罚力度弱，串谋定价只是从公开转为“地下”而已。

同样，2017年7月底，国家发改委查处的中央级企业华润集团旗下孙公司浙江新赛科、天津汉德威与潍坊隆舜和医药有限公司（原潍坊顺通）达成异烟肼原料药包销协议使涉案药品价格上涨最高达二十多倍。但是，反垄断执法部门对涉案的华润孙公司不仅没有没收违法所得，也没有参照欧美反垄断执法惯例，按违法企业所属集团全球营业额为基数计算罚款，而是仅按上年度相关药品销售额的1%处罚。罚款仅占浙江新赛科最近一个会计年度营收和净利润的比例分别为0.2150%、2.0754%，占华润子公司华润双鹤最近一个会计年度营收和净利润的比例分别为0.0053%、0.0405%。对华润集团而言，更可谓是九牛一毛。（异烟肼，本品为无色结晶或白色至类白色的结晶性粉末，发明于1952年，是治疗结核病的主药。——编注）

而2014年启动的汽车行业反垄断调查，目前仍局限于部分外资与合资品牌，且都点到为止，仅查处违法企业在某一省市范围内的限制最低转售价格，而其他省份未能跟进调查同类违法行为。类似地，证券交易手续费、保险代理费率、水泥价格也先后在多个省份被媒体爆出价格操纵问题，但2014年以来只有个别省份做出过查处。这不仅不利于其他省份消费者维权，也会让违法者在框定违法成本后，更倾向于得过且过，继续通过违法行为多赚一笔是一笔。

加之限制价格竞争往往有着十分隐瞒的特点。如果罚款力度弱，违法者自首的动力也就更小。

如果参照欧美竞争法实践惯例，按违法企业所属集团公司上年度全球营业额1%至10%计算罚款，那么不仅可以让违法行为得不偿失，更会激励集团公司注意对下属企业的合规要求，全面排除同类违法行为，预防同类违法行为的出现。

相反，如果反垄断执法不以集团企业营业额为基数计算罚款，也不没收违法所得，罚款最高仅限于被查省份内违法行为所涉产品或服务上年度销售额的10%，那么只要违法所得高于这一水平，就会刺激更多行业乐于找“共给侧改革”、“环保整改、“上游涨价”等各种理由为违法行为打掩护，为操纵价格大肆牟利找借口。

除了处罚力度弱容易诱发各行业此起彼伏的价格操纵，扰乱市场秩序和供需发展，增加宏观调控困难外，价格异常波动会使得反垄断执法机构有限的专职执法人员更加捉襟见肘，只能更多依赖提醒告诫来警示相关行业龙头或地方纳税大户。

例如国家发改委价监局反垄断执法一处、二处原本各自只有4个编制，还因为人员调动，只剩下6人负责全国范围反垄断执法的组织与督办，个案调查严重依赖从地方抽调精干力量。而地方反垄断执法人员最多的江苏省也只有14人，上海市也不过12人。中西部一些省份，面积、人口均不亚于欧洲一个甚至多个国家，但十年来受过反垄断执法集中培训的只有五六人，全省专职执法人员甚至只有2人，除了查处企业价格垄断行为，还要负责查处滥用行政权利限制竞争与公平竞争审查等重任。“人员不足”已堂而皇之地成为一些省份过去九年来极少开展反垄断执法，甚至从不适用《反垄断法》的“客观理由”。

缺乏有力的行政处罚作后盾，没有强大的执法队伍作依托，面对如此多被提醒告诫的反垄断违法高危行业，提醒告诫背后恐怕难免留下更多无奈，和相关市场中小企业与消费者遭受违法侵害时的无助。

十九大报告明确提出：“打破行政性垄断，防止市场垄断。”而这显然不仅需要反垄断执法机构，更需要各省市自治区政府自觉地放在心上，更要自觉地拿出行动来，不辜负党的嘱托和人民的信任。