从腐败肆虐到廉洁高效:“廉洁之都”香港是如何炼成的

李莉/检察风云杂志

2017-12-13 18:43

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香港素来被认为是世界上少有的廉洁之城。按照国际透明组织发布的腐败观感指数(CPI)来看,香港一直保持在7分以上,2016年的数据显示,香港的分数为7.7分,位于全球 183个国家和地区中的第15位。
这显示出香港的腐败治理成绩骄人。然而,当我们追溯香港的历史时却不难发现,香港也曾经历过腐败肆虐的时期。20世纪60年代到70年代是香港历史上腐败最为严重的时期。从腐败到廉洁,这个巨大的转型背后是什么因素起到了关键作用成为学界一直探讨的话题。
众多研究都已表明,于1974年创立的廉政公署(ICAC)是香港肃贪历史上最为重要的分水岭,香港肃贪经验的成功都归功于廉政公署这个独立的肃贪机构。然而,当我们回顾历史却发现,香港的肃贪成功并不能仅仅归功于廉政公署,除此之外,还有更多的要素促成了香港肃贪大转型的成功落实,包括社会观念的转变,经济增长,法治、媒体及市民社会的积极作用等,是这些因素共同促成了今日香港政府的廉洁。
两大肃贪成果值得关注

廉政公署经过43年的发展已经成为越来越成熟与高效的专业性的肃贪机构。总结其肃贪成果,有如下两点值得关注:第一,廉政公署消除了警察部门的各种集团式腐败;第二,廉政公署将政府部门的腐败控制到了相对较低的水平上。
其一,警察集团式腐败消除。
在1974年之前,香港最为严重的腐败就是警察腐败。廉政公署的咨询委员会曾表示当时几乎半数以上的投诉都是关于警察腐败的。当时,警察系统的集团式腐败主要包括在以下一些违法活动中,例如赌博、毒品交易、性交易、无证售卖等。同时,当时主要的警察腐败案件都是发生在一线执勤人员层面。
自从1974年廉政公署成立之后,警察集团式腐败就成为其打击的最主要对象。据廉政公署的年度报告称,在20世纪70年代中期,实际上每个地区的警察分支机构都存在至少一个腐败集团。直到20世纪70年代末期,ICAC才彻底将集团犯罪铲除干净。
据一份报告称“1974年开始,警察腐败的投诉率从45%(1974)锐减到30% (1984),继而到13%(2002)”。集团腐败已经成为过去式。另外一个数据也表明“ICAC在三年内侦办了政府内部所有的集团式腐败,共起诉了247名政府官员,其中包括143名警察官员。进入到20世纪80年代后,ICAC侦办案件中涉及警察腐败的数量已经开始出现下降趋势。”下面的一组数据可以充分证明这种打击警察腐败取得的成效:1977年起诉126例,1978年下降为62例,1979年则降至44例,到了1980年降至29例。虽然在后来的发展中也出现过短暂的人数上升,例如1984年(42例)和1985年(36例),以及1995年(58例)和1996年(32例),但总体而言,都呈现出一种不断下降的趋势。这些零星出现的较多案例与20世纪70年代时期的集团式腐败是性质不同的,作为一种盘根错杂的集团式犯罪的根基与土壤早已被廉政公署铲除了。
其二,政府部门的腐败得到有效控制。
在第二次世界大战之后,香港的腐败进入到了最为严重的时期。正如学者莱思布里奇所言,当时腐败已经泛滥于政府的各个层级之中。除了警察部门的集团式腐败之外,在其他部门也存在各种腐败,例如入境、运输、房屋、教育等各个政府部门。 这种严重的腐败蔓延一直持续到20世纪70年代。廉政公署成立后,打击政府部门腐败的力度不断增加。从数字上看,在1974年,共计起诉89宗案例,占到起诉总数的51%;而在1975年,数字急剧上升至167宗,占据起诉总量的75%。
进入到20世纪80年代之后,政府部门的腐败状况有所好转。因此从历年的起诉数字来看,整体进入到下降趋势。实际上,政府部门的腐败一直是廉政公署打击的重点。因此,自20世纪90年代起政府部门的腐败都保持在一个相对较低的水平的。
据廉政公署2010年的年度报告公布,在全年报告的3427宗案例中,政府有689宗案例,占到全部案例数的20.1%,这个数字相比于私营部门的63.6%的比例而言,是相对较低的。
不能忽视经济发展的作用
学者寇奇通过比较亚洲四国(地区)(新加坡、香港、泰国、韩国)的肃贪经验发现,治理腐败除了取决于领导人的意志之外,还必须考虑到以下三个方面的因素:国家(地区)规模;人均国内生产总值和人口状况。而其中,寇奇又特别提到GDP的重要作用。他认为只有拥有较高水平的GDP,才能保障公务员有较高的薪酬水平,同时还能够为肃贪机构提供较高的执法经费。以新加坡为例,他指出新加坡在上述四国(地区)中拥有最高水平的GDP,是泰国的十倍,韩国的1.6倍;香港也具有较为相似的情况,香港的GDP水平是泰国的九倍,韩国的1.5倍。正因为如此,新加坡与香港的治理腐败成效都较为显著。
事实上,香港43年来肃贪成功的一个重要因素就是拥有较高水平的GDP。从1974年至今,香港的GDP发展一直呈现增长趋势,即从1974年的10,774百万港币上升到2010年的266,026百万港币。无疑,这种高增长的GDP发展水平为ICAC提供了最为有利的物质保障,为其有效治理腐败提供了坚实的基础。
新问题及挑战
然而,近年来,一系列高层官员涉及腐败和利益冲突的案件相继曝光,使得人们也在不断反思香港现有的这套肃贪系统是否也存在“与时俱进”的问题。事实上,这些案例都表明香港的肃贪制度虽然取得了骄人的成绩,但面对政经发展的新形势,其确实暴露出了以下几个方面的问题。
其一,高薪养廉制度受到质疑。香港通过学习新加坡的经验,一直在公务员系统推行高薪养廉政策。正如政府所认为的“公务员报酬政策就是为了提供充足的酬金以吸引、保留和激励公务员从而促使他们能够提供高效的服务”。在这样的政策指引下,香港政府不仅给予公务员较高的酬金,而且还会定期根据GDP的发展调整公务员的薪酬标准。自从1974年开始,香港政府就推行了报酬趋势调查(PTS),将此作为薪酬调整的基础。这套薪酬制度使得香港公务员的薪酬水平居于世界前列。据香港媒体《壹周刊》报道,以前任特首曾荫权为例,其年薪约为421.2万港元,比美国总统奥巴马高出三成五,在亚洲仅次于新加坡。然而,近年来涌现出的高层官员贪腐案件却表明这套高薪养廉制度对于高层官员而言就难以起到制约的功效。因此,面对本土公务员退休后日益卷入到商界利益中的现实,现有的这套制度如何改进就成为当下政府面临的新的挑战。
其二,《防止贿赂条例》的涵盖范围有限。2012年前任特首曾荫权接受富商邀请乘坐豪华游艇,以及以低于市场价格租住富商豪宅的新闻被曝光后,香港社会对于高层官员的贪污问题再次引发热议。针对曾荫权是否触犯法律的问题就显示出现有《防止贿赂条例》的涵盖范围有限。现有《防止贿赂条例》制定于1971年,修订于1974年,之后又经过不断修订。最新修订使用的版本是由香港立法会2008年修订通过的。最新修订的《防止贿赂条例》第四、五及第十条延伸至规管特首,但第三及第八条沒有修訂,令特首不受有关条文监管。由于《防止贿赂条例》是香港治理腐败的最为重要的法律依据,因此,面对新的高层官员的贪污行为,如何进行相关法律的修订就成为目前香港肃贪的最为棘手的问题。
第三,日趋复杂化与隐蔽化的腐败形式促使ICAC的办案难度增加。与20世纪70年代的警察集团式腐败相比,今日香港面临的腐败形式日益复杂化与隐蔽化,例如更多的案件显示出腐败的形式已经由直接的现金行贿转变为极为秘密的官商勾结与利益输送。最为典型的案件就是2012年爆发的前政务司司长许仕仁案件。其涉案案件发生的时间自2002年就已经开始,但直到2012年廉政公署才掌握到其证据,得以立案。究其原因就在于此案件中所涉及的利益输送的证据非常隐蔽,难于取证。这些新形式的腐败犯罪活动无疑为ICAC的侦办带来了新的挑战和困难。因此,如何破解这些新的难题就成为ICAC必须解决的当务之急。
从腐败肆虐到廉洁高效,香港政府经历了充满变数的复杂历史。不可否认的是,廉政公署于其中发挥了非常重要的作用,也因为如此,它被民间赋予了浓重的传奇色彩。当世界各国把ICAC奉为治理腐败的灵丹妙药时,却又发现ICAC被移植后出现不同程度的“水土不服”。当我们深究其中原因时,不难发现,香港的贪腐历史不应仅仅归功于1974年的廉政公署。与其说廉政公署的出现是一种制度设计,更不如说它亦是历史的偶然产物。缺少了经济的支持,社会软环境的配套,法律的保障,ICAC都不可能成就今天的香港廉洁神话。因此,通过上文对香港历史的梳理,我们发现廉洁的成功经验并不能仅仅着眼于ICAC,还应更多地关注于与它紧密相关的其他要素。另外一方面,正因为ICAC的建立与发展受到社会配套要素的重要影响,因此,当面临新的政经发展时,ICAC也必须积极调整与改进,才能适应新的社会环境,也才能够将廉洁神话续写。
(作者是中国政法大学政治与公共管理学院副教授、清华大学廉政研究中心客座研究员,原题为《廉洁之都如何炼成 》)
责任编辑:蒋子文澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 廉政公署,香港

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