分析｜在中央不救助原则下，能取消对地方发债的规模控制吗？

在如何防范地方政府违法违规过度借债方面，坚持中央不救助原则几乎是共识。但基于这个共识，给地方政府规范举债“开正门”的力度可以有多大？财政部明确要适度增加地方政府债务限额，央行官员则撰文以个人观点建议取消中央政府对地方发债的规模控制。

12月23日，审计署网站公布了财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告。报告指出，在积极稳妥化解存量隐性债务上，坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。与此同时，财政部也指出，要开好地方政府规范举债融资的“前门”，适度增加地方政府债务限额。

有意思的是，央行研究局局长徐忠在12月25日发表了题为《地方财政管理激励约束机制的大国经验对比》的文章。文章称，如果在财政管理上探索建立地方自治制度，在防范和化解地方债务风险中，就具备了“谁家的孩子谁抱走”的法理基础。具体来说，应取消中央政府对地方发债的规模控制，扩大地方政府债券的发行规模，能否发得出去、以什么价格发出去，都要接受金融市场的甄别和筛选，不必担心地方乱发债。徐忠还提出，为了让责任模式回归到“谁借谁还”的风险承担的范畴之内，需要探索地方财政破产和追责制度。

中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇向澎湃新闻表示，允许地方政府自主发债是未来的发展方向。现在处置地方债问题时还是要在适当提高债务限额的基础上，从严管理。

兴业研究城投行业分析师程谦告诉澎湃新闻，将自主发债的权力下放到直接花钱的市、县级政府有利于提高地方财政透明度、建立市场约束机制，但前提是做好相应的制度建设。

上海对外经贸大学金融学院讲师钟辉勇则认为，财政部担心一放开，地方政府就会乱发债。而在市场和地方政府普遍存在中央兜底的预期下，最后的债务还是需要财政部来解决这些问题。

徐忠在上述文章中指出，无论是联邦制政体，还是单一制政体，大国经济体的分级政府间财政体制一般都实行地方自治。各国普遍建立了财税事权相匹配的“一级政府、一级财政、一级预算、一级税收、一级举债”的财政管理体系，尽量减少中央政府对地方政府财政管理的干预。

对此有评论认为，徐忠这一思路实际上是参考了美国州债券、市政债券和联邦债券互不负责偿还、各自为独立的信用实体的案例，但这并不适合中国国情。就中国而言，虽然有中央财政和地方财政之分，然而两者间很难说是互相独立的，中央财政转移支付在地方财政是主要收入来源之一，在一些西部欠发达省份更甚。

据程谦介绍，地方债利率远低于城投债，接近国债，这主要是由于地方债规模被中央政府严格限制在安全线内，且由省级政府负责偿还，风险很小。

钟辉勇向澎湃新闻表示，中美两国市场机制都是相同的，但对中国而来说，如何真正的让市场意识到中央政府不会为地方政府的债务问题埋单是个问题。如果这个问题不解决，中央的隐性担保就会一直发挥作用。

地方政府自主发债难点在于监督问责机制不健全

当前，中国的地方政府并没有自主发债权。现行《预算法》规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。

程谦分析称，现在地方政府自主发债的难点主要是中国并没有健全的地方财政破产制度和官员问责倒查制度。金融机构合法借钱给政府并不存在可能出现损失的预期，所以难以形成有效的市场约束机制。地方政府有过度举债投资的冲动，如果缺乏有效的问责机制，下放自主发债权只会导致地方政府债务扩张更加无序，出现系统性风险的可能性更高。

与此同时，程谦还提到，类似美国建立市场约束机制，实现地方政府风险局部隔离可以成为中国财政体制发展改革的方向，且并不与中国财政转移支付体制相矛盾。因为只要转移支付是稳定可预期的，市场就可以有效地识别地方政府债务风险。而要实现上述改革目标，必须将地方政府债务显性化，彻底堵住后门，同时打破市场的刚兑预期，建立地方财政破产制度和地方官员问责倒查制度。

钟辉勇也表示，地方政府自主发债需要配套的政策，但这需要时间。首先，把地方融资平台彻底转型之后，地方政府只能通过地方政府债券的形式融资。其次，需要让金融体系的利率真正完全市场化，不能再出现以前地方政府债券的利率甚至比国债利率还低的情形。最后，让地方政府有更多的自有财力，减少对财政转移支付，尤其是专项转移支付的依赖。

“这些完成了之后，市场和地方政府能够对未来财政收入有一个比较稳定的预期，从而来决定当前的财政支出行为。”钟辉勇说。

杨志勇则直言，如果可以对地方官员发债问责，就可以让地方政府自主发债。

从目前来看，配套政策已经在制定中。也正如杨志勇所言，财政部在报告中指出，将研究出台终身问责、倒查责任制度办法，坚决查处问责违法违规行为。督促省级政府健全责任追究机制，对继续违法违规的，发现一起、查处一起、问责一起，终身问责、倒查责任。12月22日，财政部对外通报，江苏、贵州两省近期查实多起地方政府违法违规举债担保问题，除责令限期整改，还对71名相关责任人进行了不同程度处分。

从时间上来看，财政部对地方政府发债也在有意识逐渐放松

财政部明确的限额管理看起来与允许地方政府自主发债相悖。

钟辉勇向澎湃新闻表示，财政部主要是不放心，担心一放开地方政府就乱发债。而在市场和地方政府普遍存在中央兜底的预期下，最后的债务还是需要财政部来解决这些问题。

财政部报告显示，截至2016年末，全国法定限额内政府债务余额27.33万亿元，负债率（债务余额/GDP）为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴经济体水平；地方政府债务余额15.32万亿元，债务率（债务余额/综合财力）为80.5%，低于国际通行的100%-120%警戒线。

“虽然地方政府债务风险总体可控，但个别地方政府继续通过融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债，风险不容忽视。”财政部报告如此表述。

钟辉勇进一步谈到，从时间上来看，财政部也是在有意识地逐渐放松。“从最初的严格控制（财政部的代发代还），到现在地方政府的自发自还，这些都是进步。”