第三方移动政务服务：“弯道超车”的中国愿景

今天，你还会到燃气公司、电力企业或银行柜台去排队缴费吗？你需要专门跑一趟人社局去查询医保报销额度吗？或者，你是否要亲自去公安部门更新港澳通行证？在有些城市，答案是肯定的。但是在越来越多的城市，答案则是否定的。

得益于政府部门自身的技术更新和管理创新，以及支付宝、微信等第三方平台的“黑科技”支持，中国有越来越多的城市在通过移动终端和APP提供政务服务。交通违章查询和缴费、社保公积金查询和缴纳、医院挂号付费、各类证照办理等等，越来越多的政务服务可以通过手机“扫一扫”、指尖“点一点”和脸庞“刷一刷”就轻松搞定。

中山大学政治与公共事务学院讲师郑跃平研究团队2017年11月末发布的《移动政务服务报告（2017）——创新与挑战》显示，截至2017年11月，全国有364个市县开通了“支付宝+城市服务”功能，居民可以通过支付宝办理12大类100项政务服务。与此同时，“微信+城市服务”也在全国遍地开花，为人们通过手机办理政务服务提供了便捷通道。

值得注意的是，各地在推动这种新型政务服务模式的进展方面千差万别。在移动政务的合作提供方面，当某些城市的老百姓乐享其成时，还有许多城市的民众则在翘首以盼。一些城市提供多达上百种服务事项，而另一些城市则不足20项。这种第三方搭载的政务服务同传统模式有何不同？为什么各地政府的反应和表现如此不同？

移动政务合作的提供模式

支付宝和微信同各地政府部门合作推出的移动政务是一种混合模式，不同于政府线下政务大厅、线上政府网站和完全外包等方式。

传统的政务服务是由政府部门直接向民众提供的，无论是采取线下或线上的形式。与此同时，一些政府部门会把某些政务服务完全外包给企业或非营利组织，政府部门完全做“甩手掌柜”，由其独立提供此类服务。介乎上述两种模式的中间状态，移动政务的合作提供是一种“企业搭台，政府和企业共同唱戏”的多中心治理模式。在第三方平台同政府合作的同时，政府部门的线上和线下渠道依然畅通，因此二者是一种多渠道并存的混合格局。

如图1所示，在此模式下，政府部门依然通过线下和线上渠道向民众提供政务服务。第三方平台则获得政府部门的授权与认证，以更加便捷高效的方式提供同类服务。第三方平台发挥了媒介作用，衔接乃至重塑了政府与民众之间的服务关系。由于第三方平台是“一个入口，多种服务”，所以实现了政务服务的一体化和集成化，并为打破部门藩篱提供了潜能。

过去政府部门之间存在严重的“信息孤岛”现象，很难共享信息并为民众提供一个端口的集成化政务服务。这使许多人不得不奔波往返于各地和各部门，疲于应付各个部门提出的奇葩证明和循环证明（比如，“证明你是你”），整体服务体验很差。企业与政府合作提供移动政务，则在很大程度上改变了这种碎片化的政务服务格局，使民众可以享受“足不出户”和全天候的优质政务服务。与此同时，政府部门依然保留自己的服务提供渠道，可以避免完全依赖企业而会发生的外包风险。

移动政务合作提供的理论框架

既然移动政务的合作提供同政府单方面提供和完全外包相比有许多优势，那么各地政府的态度和进展为何差异如此之大？对地方政府而言，同第三方平台合作是一个新鲜事，并存在数据泄露的失败风险。从创新采用和政策扩散的角度来看，政府部门会综合考虑许多因素，并做出是否及如何同第三方平台合作的决策。我们结合相关理论，提出如下四个方面的影响因素，包括用户需求、政府动机、政府能力和府际关系（如图2所示）。

首先，民众对移动政务的需求是推动政府合作提供的关键因素之一。在人口较多、移动互联网普及率较高和经济发展水平较高的地区，移动政务的用户基础和需求程度会较大，并会加速政府部门的创新。在用户需求较强的地区推动移动政务，在得到广泛使用和深度渗透的同时，也有利于最大化其投资价值。

其次，地方政府在同第三方平台合作方面有不同的动机，这同地方政府是否关心民生、是否有创新精神及是否面临财政压力密切相关。如果地方政府特别关注民生议题，它就更有动力去创新移动政务，并提升民众体验。移动政务的合作提供也要求政府部门有很强的创新精神，愿意接纳新鲜事物并尝试创新。财政压力可能同移动政务的合作提供存在U型曲线关系，即财政压力大的地方政府会因为财力吃紧而愿意与第三方合作提供移动政务，从而低成本乃至免费提供政务服务；另一方面，财力充沛的地方政府往往有更大的创新空间，更愿意探索创新性的服务模式。

再次，移动政务的合作提供也同政府能力密切相关，特别是地方政府的信息技术能力和行政权限。在电子政务方面发展较好的城市，有较强的基础去进一步升级；而电子政务发展较差的城市，在自身难以独立发展的情况下会更愿意谋求第三方平台的介入。因此，政府自身的技术能力可能同移动政务合作提供存在U型曲线关系。从政府的行政权限来看，行政级别越高的城市，政府同第三方平台合作的自由裁量权更大，并更有可能“先行先试”。

最后，各地政府不是在“真空”在运行，而是会受到上级和同级政府的影响。从府际竞争和学习的角度而言，如果邻近城市大力发展移动政务，那么本地城市政府会更有可能跟进发展。在“上行下效”的背景下，来自上级政府的推动和鼓励，也会使本地城市政府更有动力去发展移动政务。

研究发现：移动政务合作提供的驱动因素

为验证上述研究假设是否成立，我们使用中国近300个地级以上城市2015至2017年的数据进行实证分析。2017年3月全国两会期间，新华社客户端与支付宝联合推出“查一查你的城市‘触网’有多深”的互动活动，邀请人们晒一晒各地的“触网指数”。我们据此查询了各个城市通过支付宝可以办理的移动政务服务项目数量（如下图所示）。

我们通过《中国城市统计年鉴》和其他评估报告，搜集了上述各个变量的横截面数据。通过多元回归分析，我们发现移动政务的合作提供的确受到上述四个方面因素的影响。

首先，用户需求的影响较为明显，特别是人口规模越大和移动互联网普及率越高的城市，移动政务合作提供的数量越多。以人均GDP来衡量的经济发展水平不影响移动政务的合作提供，说明它不是一个主要因素。

其次，政府的动机和能力都对移动政务的发展产生重要影响。就政府动机来说，城市政府创新程度同移动政务高度正相关，但是民生导向和财政压力则不显著。我们使用教育支出占财政支出的比重来衡量民生导向，这可能还远远不够。移动政务的合作提供近乎免费，政府在这方面对财政资源的依赖度也不高，所以财政压力可能不是主要因素。

研究显示，行政级别越高（如副省级城市），移动政务的合作提供项目数量越多。有趣的是，以政府网站绩效评估结果衡量，城市电子政务发展水平同移动政务合作提供存在U型关系。这说明在同第三方平台合作方面，政府自身的技术能力太强或太弱都有可能实现，尽管这是出于不同的原因。

最后，在府际关系方面，省内城市间的相互竞争是推动移动政务合作提供的关键因素，而省级政府的推动不是关键影响因素。如果同省其他城市同第三方平台合作去大力发展移动政务，那么本地城市政府也会效仿和追赶。我们以各省级政府同支付宝签订战略合作协议为衡量指标，但是城市本身可能有很强的自主性，所以上级推动的影响并不明显。

上述研究表明，移动政务的发展同技术推动、市场拉动和政府促进等因素都有密不可分的联系，而这些方面也是推进移动政务发展需要考虑的重点方向。

需要说明的是，我们这里关注的主要是民众（需求方）和政府（合作方）的角色，而无法考虑供给方（支付宝）对各地政府的影响。毫无疑问，企业在战略布局和市场营销方面可能对不同城市采取不同政策。但是，企业决策也同样受到用户需求、政府动机和能力等因素的左右，因此我们的分析也同样适用。比如，第三方平台更倾向于在一线城市、用户基础大和政府积极有力的地区率先推进并示范引领。

值得注意的是，地方政府可能会与不同企业开展合作。比如，作为竞争方的微信也提供城市服务，那么它同支付宝是互补还是竞争关系？数据显示，支付宝与微信的城市服务数量存在较强的正相关关系（相关系数大于0.7），说明地方政府在同二者合作时并没有特别的偏好，同一家企业合作就更有可能同另一家合作。但是，对支付宝和微信的总部所在地（杭州和深圳）而言，本地政府支持的色彩可能会更强。比如，支付宝最新于2014年在杭州测试其城市服务功能，然后才在2015年以后向全国逐步推广。

结语：“弯道超车”的无限可能

研究显示，用户规模较大、政府创新程度较强、行政级别较高和府际竞争程度较激烈的城市，移动政务的合作提供水平更高。这一发现解释了为什么城市之间移动政务发展的差距较大，并为推进和深化“互联网+政务服务”提供了经验依据。

政府部门同第三方平台合作，有可能使中国在数字政府服务领域赶超发达国家。随着数字安全问题的日益凸显，财力吃紧和技术匮乏的城市政府亟需外力支持。就此而言，中国的互联网巨头为城市政府破解技术短板乃至实现中国在电子政务领域的“弯道超车”提供了无限可能。因此，进一步推动政府部门同第三方平台合作提供移动政务服务，可以作为激活“互联网+政务服务”的突破口，为带动政府创新与改革提供有力杠杆。当然，在此过程中要加强政府部门的合同管理和过程控制能力，避免被商业利益绑架或诱发跨部门合作风险。

本研究揭示的影响因素为理解移动政务合作提供的各地差异提供了参考依据，也为推进移动政务的进一步发展提供了初步线索。当然，本研究的局限在于使用的是截面数据，在变量衡量方面还需要改进，而这些都有待于未来研究加以深化和拓展。

（本文即将刊发于《公共管理评论》2018 年第1期，原题：“需求驱动、政府能力与移动政务合作提供：对中国地级市的实证研究”。由作者本人改写，相关技术细节请参考原文。作者感谢中国人民大学土地管理系2015级本科生在数据收集方面提供的支持，特别是高赫同学的统筹工作。）