发展幼托教育中的政府角色

苏奎

2017-12-28 17:42 来源:澎湃新闻

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12月20日结束的中央经济工作会议明确提出:解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题。前段时间媒体接连曝光了几起虐童事件,幼托教育问题终于进入最高决策层的议事日程。
这些虐童行为之不堪,舆论哗然,很多评论认为不合理的准入管制造成了资本难以进入这个行业,一方面使得供给短缺,入托难成为年青父母们的普遍遭遇,另一方面也使得经营者凭借稀缺的牌照而获得垄断利润,而垄断者从来就不会是以服务为中心,发生这种虐童悲剧自然就不可避免。
换句话说,如果国家不介入幼儿托管这个行业,幼儿托管行业此类问题会消失或改善吗? 从国内外的经验看,问题没有这么简单。无论是国际上幼儿托管公认最好的国家——丹麦,还是市场化程度相对更高的美国,政府对幼儿托管的财政支持和质量监管缺一不可。更重要的是,幼儿抚养不只是家庭的责任,这可能是我们更该改变的意识。
幼儿抚养不只是家庭的责任。
托儿所不是幼儿园
幼儿园和托儿所都是对学龄前儿童的保育和教育,两者并没有清晰的楚河汉界。幼儿园,属于学前教育,这是世界的共识。然而,幼儿托管,幼儿保育和学前教育两项功能交织,其教育更多的是人之本能,说话、走路、吃饭、玩耍皆教育,而非规范的经验知识传授,性质上是否属于教育,在国际上却有不同的认知,幼儿托管或由社会福利部门,或由卫生部门,或由教育部门管理,或由多部门共同管理。
正是由于托儿所与幼儿园的界限模糊,发达国家一般在制定相关法律和标准时,都是将托儿所与幼儿园一并纳入,整体上,托儿所与幼儿园监管标准差异并不大。
《教育法》、《民办教育促进法》等法律都提到了学前教育,对托儿所性质为何没有作出规定。1989年,中国教育部门制定的《幼儿园管理条例》第二条规定:本条例适用于招收三周岁以上学龄前幼儿,对其进行保育和教育的幼儿园。显然,条例十分清晰地将为3岁以下服务的托儿所排除在外了。
2003年国务院办公厅转发教育部等部门(单位)关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知中,使用了“幼儿教育”这个概念,但只是提到了“(教育部门)与卫生部门合作,共同开展0-6岁儿童家长的科学育儿指导”,没有涉及托儿所的监管。而国务院2010年发布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》,仍然延续了学前教育特指幼儿园的传统。
换句话说,在中国,幼儿园有非常明确的法律法规,或者说条条框框,但托儿所恰恰相反,不是法律法规管的太多,而是根本没有法律规定。按照“法无禁止即可为”的原则,托儿所应该是一个自由进出的行业。也就是说,地方教育部门是否能够将托儿所定性为学前教育并纳入监管还存在很大的法律争议。
民资青睐幼儿园
据教育部的统计,2016年全国在园幼童4414万人,相比10年前,增长了差不多一倍(95%),适龄儿童入园率达到77.4%。可以比较的是,世界平均水平为48.5%(2015年),OECD(经合组织,由发达国家组成)平均水平为83.8%(2011年)。考虑到很多发达国家的义务教育的入学年龄为5岁,并不完全具备可比性,可以说中国的幼儿园教育已经取得了很大成绩,就入园率而言,相当接近发达国家的水平。
值得注意的是,民办幼儿园服务的儿童占到了55.2%,更重要的是,民办幼儿园是近10年幼儿教育发展的主力,近10年入园儿童增量的77.3%由民办幼儿园完成。
即便上海政府支持学前教育的力度更大、基础更好,其民办幼儿园也有约32%,与北京差不多(35%),华南地区的广州(67%)、深圳(96%)民资甚至占据绝对优势。
相比之下,按照上海教育部门的统计,2016年上海地区独立设置的托儿所只有区区21所,托管人数仅4342人(幼儿园为56万),相比10年前反而减少了63%(幼儿园为增加86%,而民办幼儿园更是巨增约298%)。即便考虑到教育部门只是统计了获得许可的合法托儿所数据,统计存在较大的遗漏,这种对比也是令人唏嘘。
按照上海地方教育部门制定的《上海市民办早期教养服务机构管理规定》,在最受社会关注的场地标准方面,只是规定儿童活动室人均不少于5 平方米(建筑面积约7平方米,总使用面积不低于100平方米),其它辅助用房并没有量化标准。但根据2005年版的上海市《普通幼儿园建设标准》,生均建筑面积最低也要达到14.13平方。即便是按照2017年1月1日开始实施的教育部新版《幼儿园建设标准》,最低标准可至9.26平方,幼儿园准入标准仍然高于托儿所。
显然,幼儿园“门槛”更高,却受到了资本的青睐,而托儿所这个更低“门槛”的行业,却遭到了资本的冷落。准入门槛可能限制了一部分,甚至相当多的投资者,但并不一定是最重要的原因。只要是门槛,如果有足够的利益,总是能跨过去的,托儿所恰恰就是不能为投资者带来足够的利益的行业。
丹麦童话
对于幼儿教育,究竟该是市场,还是应由政府来主导,在国际上事实上已经形成了两种典型模式。一种是以丹麦等北欧国家为代表,幼儿教育作为公共服务主要由公共机构或非盈利机构提供服务,政府承担绝大部分成本,费用按照家长的支付能力确定。另一种就是以英美等国家为代表,主要由私人组织提供服务,政府通过税收返还等方式向雇主(雇主为员工提供企业托管服务)和家长提供补贴,家长按市场价格支付。
从入托率、托管费用的家长负担、从业人员素质等指标来看,北欧模式更胜一筹。特别是丹麦这个童话王国,为本国儿童提供了世界上最好的幼儿教育服务。
从服务的普遍性看,丹麦3岁以下儿童的入托率达67%(其中1岁以下19.1%,1岁和2岁则分别高达89.3%和93.2%),3岁以上幼童入园率更是高达97%。相比之下,美国入托率不足40%,OECD国家平均约25%(据报道,中国可能低于4%),而美国60%左右的入园率甚至略低于OECD国家平均水平。
从家长负担看,丹麦家长支付的托管费用最多不超过成本的25%,其余为地方政府支付。平均而言,家长支付的入托费用只占家庭收入的9%,低于美国卫生部制定的家长支付能力标准(托管支出不超过家庭收入的10%),如2岁以下的幼童日托年收费仅4400美元,低于中国不少城市(如上海携程这种企业支持的内部亲子园月收费都高达2500元)。
而美国很多家庭则是不堪重负,平均而言,家庭收入的27%要用于幼儿托管服务,高于OECD的平均水平(约16%),全美有31个州的托儿收费超过大学收费,首都华盛顿托管年收费雄踞全美第一,高达2.3万美元,纽约州、加州也分别达1.4万美元、1.2万美元。即便是由雇主为员工提供的福利,收费也不菲,如著名科技公司Google员工托儿所年收费高达2.9万美元。
在服务质量方面,员童比(幼儿与托管中心的员工之比)是一个比较重要的指标。丹麦3岁以下的托儿所的员童比低至3.3,而美国则是5以上。而据美国卫生部下属的儿童健康发展研究院(NICHD)在2007年所做的研究,不到10%的幼托机构能够提供较高质量的服务,而提供低质服务的幼托机构也差不多有10%,大部分属于一般水平。
在影响服务质量的另一个重要指标——员工收入方面,丹麦保育员的平均时薪都有25美元,是美国员工的2倍以上(时薪仅10.2美元)。且丹麦的托儿所的员工全部享受社会保险等福利,而美国85%的同行只是零工,没有能够享受这些福利。
更有意思的一个指标是男性在幼托行业的就业,哥本哈根幼托行业有50%的男性,而美国95%以上是女性。丹麦男人更喜欢幼儿的解释恐怕很苍白,钱,或许才是最好的理由。
在政府财政支出方面,好的服务肯定也是贵的服务,丹麦的花费同样是高居榜首。丹麦GDP的0.8%以上用在了托儿所服务上,而美国还不到0.1%。
市场离不开政府
托儿所服务的需求方与服务对象分离,简单来说,就是幼儿的爸爸妈妈需要托儿所服务,但托儿所服务对象确是幼儿,更重要的是,幼儿并不能向爸爸妈妈描述服务体验,即便是通过监控也难以解决。如很难监控到非语言的交流和感受,只能防阻明显的虐童行为。
一个真实的案子也说明了这一点,吉林四平红黄蓝幼儿园在2015年11月发生的一个虐童案中,王某、宋某多次在教室、卫生间等监控死角处,用缝衣针等尖锐工具扎、刺多名幼儿,2016年法院判处两人2年9个月有期徒刑。
这种不对称性与儿童的年龄相关,年龄越小,表达能力越差,信息越不对称,换句话说,幼儿园好于托儿所,小学好于幼儿园。且没有外部评价标准(如学生考试评价),家长更难真实了解服务质量信息。硬件,如装修档次等容易识别的信息,反而会成为经营者显示其服务能力的选择。这种这种信息不对称将严重影响服务的选择,或者说市场优胜劣汰并不能很好地起作用。
此外,由于这种信息不对称性存在,既然好的服务不能带来更大的收益,作为趋利的经营者就有极大的动力使用更便宜的劳动力,也就是说,托儿所的员工在劳动力市场普遍存在劣币驱逐良币的现象。相比之下,幼儿园服务存在的信息不对称性虽有所改善,但仍然很强,劳动力市场同样存在失灵,这也是为什么幼儿园与托儿所虐童事件屡发的重要原因。
再加上,父母选择服务在很大程度受空间约束(如家或者办公场所附件),事实上使得位置具有一定垄断性的作用,这也使得服务的竞争性大为削弱。
相比幼儿园,托儿所是一个价格弹性非常大的服务产品,简单来讲,幼儿园是一种刚需,几乎所有的适龄儿童都有幼儿园服务的需求,幼儿园有更大的价格空间。而托儿所服务则存在很多选择,如爷爷奶奶、亲戚朋友、妈妈、保姆等,使得托儿所价格空间大大压缩。从A股上市的公司公布的财务信息也可以看出,幼儿园的平均净利润率在35%以上。也正是因为如此,相比之下,托儿所才没有得到资本的青睐。
更重要的是,事后的处罚和赔偿,以及市场力量对差的幼托机构的淘汰,并不能补偿幼童所受到的伤害,幼童的健康成长并不能用金钱来衡量。这就是市场力有不逮之所在。
也就是说,幼托是一种非常特殊的服务,市场这只看不见的手并不能完全发挥作用。如荷兰在2005年对幼儿教育行业进行了放松管制改革,将行业标准交由市场主体协商确定,服务质量出现下降,按一些专家的研究,综合服务水平得分从2005年的3.6降到3.0。评价为不满意的幼托机构在2001年只有6%,而到了2008年则大幅度上升到49%。2011年,荷兰政府迫于形势,又重新恢复了强制质量标准。
即便是相对市场化的美国,各个州也都设定了质量标准,如员童比、场地、员工资质等,且联邦政府、州政府和城市政府都有相应财政支持政策,以纽约市为例,联邦政府最高可以退税2000美元(特朗普新的减税法案增加到4000美元),州政府最高可以退税2310美元,市政府最高可以退税1733美元,联邦政府还有各种项目,为低收入者提供更多的支持。对于雇主为员工提供托管服务的,其开支同样也可以抵税,如有的州规定雇主托管服务支出的50%可以申请抵税。
根据中国教育部发布的数据,2016年学前教育总投入2802亿元,占全部教育投入的7.2%,相对于10年前,已经增长了20倍以上,但财政投入仍然低于GDP的0.2%,不到美国的一半,更远低于丹麦(1.3%),更重要的是,这些投入几乎全部到了幼儿园,托儿所的投入微乎其微。显然,增加财政投入,特别是通过财政资金纠正幼托行业劳动力市场存在市场失灵,力争投入尽快达到幼儿园的投入水平,设定幼托教育财政投入的目标(如占到GDP的0.4%),是提高幼托服务水平至关重要的措施。
除了财政投入外,很多国家都相当重视雇主责任,如荷兰要求雇主负责儿童托管和学前教育费用的1/3(如夫妻双方分属不同的公司,则各自负责1/6),英国雇主以各种方式负担了约27%的成本,而政府对雇主承担的成本一般都给予税收优惠或抵扣。
在财政投入不足的当下,政府更应该鼓励雇主为员工提供幼儿托管服务,很多研究表明,雇主提供幼儿托管服务有利于提升员工工作效率和忠诚度,如美国最佳100雇主中的30%为员工提供此类服务,而美国全国平均还不到7%。由于雇主提供的服务靠近家长,且一般都不以赢利为目的,应降低门槛。以场地标准为例,特大城市由于土地资源紧张,不应该按照传统的独立幼儿园的建设标准来要求写字楼。
如我国香港地区,托儿所包括辅助功能室在内的室内活动场所生均使用面积为3.3平方(活动室为2.8平方),没有室外场地的,则要求在室内活动室标准基础上再增加50%,也就是说生均使用总面积仅为4.7平方。日本东京标准甚至更低,1岁以下幼童使用的室内活动室面积标准为1.98平方,1-2岁为1.65平方。室外活动场所不作强制要求,只有推荐标准。OECD国家室内活动室的平均标准也只有3.6平方。
从业人员监管只能更严格
幼儿教育服务质量在很大程度上取决于从业人员,服务质量标准不能降低,从业人员的监管只能更加严格。降低场所成本后,更应该通过提高从业人员的收入,吸引更多更适合的人进入这个行业,让从业人员更加珍惜岗位。毕竟,要求幼教人员提供充满爱的服务只能是自我内心的力量,任何外部的监管都只能是防止明显作恶,并不能减少冷漠。
然而,当下利用技术手段阻止或减少作恶是必要的,也是迫切的。幼童缺乏基本的识别能力(不能识别虐待行为)、对抗能力(不能拒绝或反抗)和表达能力(不能讲出遭到的虐待),是虐童之所以频频发生的重要原因。此外,尽管有监控,对于经营者而言,监控也需要成本,监控在时间和空间上都有死角,简单说,就是监控有看不到或难以看到的地方,并不总是有人或足够的人在看监控。
幼童不具有基本的识别和表达能力,这使得托儿所或幼儿园更近似于从业人员的“私人空间”,如果把内部监控变成网络监控(如家长可以凭密码随时查看,监管部门可以随时抽查),“私人空间”将变成“公共空间”。“慎独”是圣人的标准,“公共空间”对个人品质要求将低得多,那只需要基本的羞耻心。
不作恶并非父母们的期望值,让孩子们在爱的环境里成长。然而,在劳动力市场上,不同的收入水平对应于不同的供给水平。换句话说,获得与之相适应的收入水平是高质量的服务水平的基本条件,但从业人员收入的提高只能是通过提高专业素质,抬高专业门槛,专业门槛才能保护其价值,否则即使强制增加的收入也不可能真正属于他们,如可能进入负责招聘人员的口袋,或者在其他环节被截取。从实践来看,不论是幼儿园还是托儿所,中国的从业标准与国际标准差距并不算大,主要问题是有关从业资格的要求没有实际落实,很多从业人员几乎没有获得过规范的培训认证。
如教育部《幼儿园管理条例》规定:幼儿园园长、教师应当具有幼儿师范学校(包括职业学校幼儿教育专业)毕业程度,或者经教育行政部门考核合格。保育员应当具有初中毕业程度,并受过幼儿保育职业培训。
上海对托儿所从业人员资质规定:早期教养指导人员应具有高中以上的学历,有育婴师以上的职业资格或幼儿园教师的职业资格,对2岁以下儿童实施早期教养指导人员必须经过育婴师职业资格培训。
可以比较的是,纽约规定,托儿所负责1岁以下幼儿的老师必须具有幼教专业的大专学历(Associate degree),或者取得纽约儿童教育认证(CDA),或者高中学历。负责2-6岁的老师,必须获得纽约州的教师资格或者已注册获得有关认证,并接受过早期教育培训。
从业人员资质不只包括学历,加强从业人员任职前的犯罪和虐童背景调查,把坏人挡在门外,也是国际通行做法。此外,所有从业人员需要注册上岗(如香港),并建立全国从业人员从业及培训记录数据库,才能真正落实从业人员资质要求,防止经营者为降低成本,在获得许可后招用低素质不符合条件人员。这也可以使得从业人员不敢违法,一地违法,就会全国禁入。
幼儿教育,不光是家庭的抚育责任,还关系到社会劳动力利用效率(专业幼儿教育更有效率),也关系到人口繁衍,更是国家的希望和未来,社会有责任承担相应的成本,国家必须拿出更多的钱来支持这个行业,必须鼓励更多的雇主为员工提供服务,必须吸引更多的合适的人进入这个行业。2018年中央经济工作会议将是幼托行业大改革一次重要契机。
责任编辑:吴英燕澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 民办教育促进法,丹麦,托管

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