《民办教育促进法》落地将给我国教育带来哪些改变

熊丙奇/21世纪教育研究院副院长

2018-01-02 17:27 来源:澎湃新闻

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《民办教育促进法》的实施,对所有民办学校(培训机构)来说,都既是挑战,又是机遇。图为2017年5月24日,天津,高考临近,一所封闭式艺考生培训学校内,学生在做题。视觉中国 资料
2017年12月27日,《上海市人民政府关于促进民办教育健康发展的实施意见》(以下简称《实施意见》)和《上海市民办学校分类许可登记管理办法》正式发布。
《实施意见》全文共十一部分四十条,提出了上海民办教育发展的总体要求,并围绕加强党对民办学校的领导、推进民办学校分类管理改革、鼓励社会力量办学、完善政府扶持政策、落实现代学校制度、强化规范发展、提高办学质量、保障师生权益、提升管理水平、发挥各方作用等,进行了细化落实。
差不多同时,天津市政府印发《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》。其中明确提出,天津市将对民办学校(含其他民办教育机构)实行非营利性和营利性分类管理。举办者可自主选择举办非营利性民办学校或者营利性民办学校,但不得设立实施义务教育的营利性民办学校。
事实上,这是地方政府落实贯彻新修订的《民办教育促进法》的举措。对民办教育实行分类管理,是这次《民办教育促进法》修订的最大变化,很多人也由此关心各地的教育会随着新修订的《民办教育促进法》于2017年9月1日开始实施,会发生怎样的变化。
比如:义务教育阶段不允许设立实施义务教育的营利性民办学校,那么原来的民办学校会不会大规模退出?非义务教育阶段可设置营利性民办学校,会不会出现一批营利性民办大学?对民办教育培训机构实行分类管理之后,能不能有效治理教育培训乱象?营利性民办教育,会不会成为资本投资的重要领域?我国民办教育领域,会不会出现“独角兽”型大企业,即那种估值超过十亿美元的创业公司?等等。
这需要深入理解《民办教育促进法》确定的营利性和非营利性概念,同时从教育角度(而不仅仅是资本角度)思考新法实施后我国民办学校、教育培训机构可能获得的新的发展机会、空间和面临的挑战。
非营利民办学校不是免费低收费
依新修订《民办教育促进法》第十九条的规定,义务教育阶段不允许设立实施义务教育的营利性民办学校,那么民办学校会退出义务教育领域吗?答案当然是否定的:不会。
因为实施义务教育的民办学校可以自主选择举办非营利性民办学校,这样的学校照样可按办学成本以及社会需求确定学费标准(需通过物价部门审核,接受政府部门指导定价),也就是说依旧可以高收费,学校办学也可以有结余,只是举办者没有股份,也不能对办学结余实行分红。非营利性办学并非免费或者低收费,并不是说举办者笃定要亏本,其利益照样可以得到保障,包括参与办学活动可以获得薪酬,以及通过合法的关联公司向学校提供后勤等服务。
更重要的是,非营利性办学可以得到政府的财政补贴、税收优惠、使用土地优惠等扶持措施,校方可以把更多的精力、财力投入到办学中,提高办学品质,实现民办教育举办者和办学者的教育梦,培育我国的教育慈善家。调查显示,我国超过90%的民办教育举办者都有获取利益回报的诉求,但是,这种利益诉求不是只能通过举办营利性学校才能实现。更重要的是,国家通过支持举办非营利性学校,可以引导民办教育举办者、办学者的教育理念。
举办非营利学校,除探索建立现代学校制度(实行董事会领导的校长负责制)之外,还要在办学上创新模式,可以实行基金会办学,即成立基金会,要求所有办学收入(学费、政府补贴、社会捐赠等)都存入基金会,再由基金会举办学校,组成学校董事会,负责学校战略决策。
资本进入民办教育领域不能只图逐利
非义务教育阶段可设置营利性的民办学校,在学前教育阶段、高中教育阶段、高等职业教育领域,可能会出现一批学校有限责任公司,而要办学术型的民办大学公司,难度很大。
可以预见,开放举办营利性的民办学校之后,会有更多资本进入民办教育领域,这对丰富教育资源是好事,尤其是学前教育阶段和职业教育领域。但是,也要避免逐利资本带来办学的急功近利。
在学前教育领域,这可能表现为资本不重视幼儿园办园质量而只顾快速扩张,圈地圈钱;在高中教育领域,这可能表现为学校为抢生源,将高中教育异化为高考培训教育,以升学成绩“赢得”市场竞争;在职业教育领域,这可能表现为举办者把学生作为廉价劳动力,和企业合作谋取利益;在高等教育领域,这可能表现为学校不重视质量,而做贩卖国家文凭的交易(需要指出的是,我国还实行国家授予文凭制度,而发达国家的大学都是自主办学、自主授予学位,由专业机构认证和社会认可)。
有鉴于此,笔者对民办教育领域出现“独角兽”型大企业并不感兴趣。资本进入民办教育领域,首先应该做教育,而教育的品质并不体现在规模上,个性化、多元化才是教育品质的关键。民办教育存在的价值,除了丰富教育资源外,更重要的是为受教育者提供多元教育选择,而不是加剧整个社会的急功近利。也只有提供高品质的教育,民办学校才能获得持续、健康发展。当然,民办学校的急剧功利化,也和我国教育评价制度有关,引导民办学校举办者、办学者重视教育品质,推进个性化教育,还需要改革教育评价制度。
也有一些民办学校举办者、办学者担心,营利性的民办学校有限责任公司(诸如“某某高中有限责任公司”)这样的称谓会影响受教育者选择。其实,受教育者选择教育,最关注的是质量(而非营利性或者非营利性的学校属性)。像民办大学,如果质量很高,称民办大学有限责任公司,也不会影响学生选择,倒是本来就质量不高的民办大学可能会进一步被质疑是做文凭买卖。
规范民办教育培训机构走出灰色地带
实行分类管理,对营利性民办学校和营利性民办培训机构的“利好”是,它们获得了明确的市场地位,可以名言正顺地在我国内地的股市上市,而以前我国的民办学校和教育培训机构,都只能在海外上市。
但分类管理能否治理教育培训乱象,却有待观察,从目前各地颁布的贯彻、落实《民办教育促进法》,促进民办教育健康发展的实施意见看,民办教育培训机构还实行办学许可证+营业执照的审批登记方式,这一审批登记方式貌似严格,结果却刺激一些达不到审批条件的机构,登记为教育咨询类公司后从事教育培训业务;或者干脆既不申请办学许可证,也不登记注册,完全“无照无证”经营。今年初,经上海市教育、工商等部门摸排发现,上海近7000家各类教育培训机构中,证照齐全的约四分之一,“有照无教育培训资质”的体量最大,“无证无照”的有1300余家。
这需要地方政府高度重视,在实行办学许可证+营业执照的审批登记方式的同时,必须建立综合监管机制,即不能教育部门、工商部门各自为政,彼此推诿。笔者曾经建议的另一种监管思路是,对所有民办教育培训机构进行教育类公司工商注册,在具体经营时实行备案制。这样做,一方面可以通过降低门槛,把所有培训机构纳入监管,另一方面,通过备案制,可以对培训机构的培训进行过程监控。与备案制对应,应建立有效的培训机构风险准备金制度,以应对培训机构破产关门、卷款而逃的学费纠纷。
另外,针对民办教育培训机构开展培训业务致义务教育阶段学生学业负担沉重问题,舆论也期待政府部门出手治理。从依法规范民办培训机构的经营活动出发,政府部门不能干涉民办培训机构的经营活动。但鉴于基础教育的特殊性,对开展基础教育阶段培训业务的培训机构,是可以立法明确其培训内容的。比如,目前幼儿园去小学化,可早教机构却可在幼儿园门口贴广告招小班奥数、中班奥数,这让去小学化成了笑话;教育部要求小学零起点教学,可培训机构却举办幼升小衔接班,讲的就是小学内容。
此类培训机构的“超前教育”,严重冲击我国基础教育秩序,令培训机构变身为教育主体,国家的公办学校反倒成为“补课”班。对这种情况,国外的做法是立法禁止超前教育。我国在规范民办培训机构经营时,要抓住要害问题。
《民办教育促进法》的实施,对所有民办学校(培训机构)来说,都既是挑战,又是机遇能不能推动民办学校(民办培训机构)给受教育者提供好的教育,是检验这部法律有效性的唯一标尺。资本进入民办教育领域,要考虑资本回报,但也必须坚持教育底线,有办好教育的梦想和追求。
责任编辑:李旭澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 民办教育促进法,民办学校

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