城市短租民宿的法律规制探讨

胡洁人/同济大学法学院副教授 卫薇/同济大学法学院学生

2018-01-16 15:19 来源:澎湃新闻

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“睡在山海间,住进人情里”。近年来,随着人民生活水平的不断提高,越来越多人喜欢自驾游。在旅游过程中选择住宿的方式也不仅局限于传统的酒店,而是转向更为新兴和多元化的居住模式。
中国的民宿最早出现于2000年左右的乡村地区,以“农家乐”的形式进入大众视野。伴随着旅游业的发展,民宿不仅局限于 “农家乐”形式,城市短租民宿也逐渐兴起。省、市级政府也开始大力培育民宿产业,给予政策、资金、品牌建设等全方位的投资建设,城市短租民宿投资热潮此起彼伏,不少酒店、互联网平台也开始投资民宿旅游项目。借助互联网的发展,城市短租民宿的数量实现了井喷式的增长。
短租民宿是指利用自用住宅空闲房间或者闲置的房屋,结合当地人文、自然景观、生态、环境资源及农林渔牧生产活动,以家庭副业方式经营,提供旅客住宿的住处。相比传统酒店,短租民宿一般以日甚至小时为计量单位,按天或小时计费的房屋租赁形式,故短租又称日租或时租房。短租房有高性价比、特色、浓厚居家感的特点,比起传统酒店的客房更具竞争优势,如 Airbnb、小猪短租、途家等提供的住宿。
城市短期民宿的问题
正因为发展时间较短,发展过于迅猛,作为一种新兴产业,短租民宿行业呈现出一系列的问题,主要有以下四个方面。
首先,经营主体的问题,即城市短租民宿的经营者无法取得合法的身份,无法办理营业执照。就我国来说,住宿行业需要取得经营许可证才可依法营业。而现实情况是,大部分的民宿出于房屋规模、建筑结构等方面的限制,难以达到住宿业相关法律规范的要求,从而长期处于无证经营状态。没有市场经营的合法身份,必然产生诸多法律风险,如加大租客维权难度,维权客体不清。城市短租民宿,依然处于立法的空白点。无证经营问题的持续存在,严重影响了民宿行业的健康发展,不仅使民宿经营者信心渐失,也使游客对民宿丧失信任感。
以上海为例,根据《上海市住宅物业管理条例》的规定,业主、使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业,不得擅自改变物业使用性质。而目前的城市短租民宿,大多数是由住房改造的,并不具备商业经营的资质。因此,城市短租民宿这一市场目前仍处于监管的灰色地带。个人房东不具备营业资质。
其次,城市短租民宿存在各类安全隐患,比如治安、卫生和消防等问题。最为突出的即为消防问题,根据相关调查显示,城市短租民宿普遍不具备也难以办理消防审批手续。大部分的民宿经营者法律意识淡薄,甚至在思想上未意识到民宿是需要相关政府部门审批的,绝大多数经营者都认为民宿是“开在自己家,不关人家事”的生意,更别说办理消防审批手续。部分民宿都是历史悠久的老房子,主打特色的复古风格,多为砖木结构,又缺乏完备的消防设施。相较于宾旅馆等商业设施均规定要设置消防逃生通道,这些老房子明显难以做到。在消防设备以及安全通道都不完善的情况下,火灾就成了巨大的隐患。
同时,城市短租民宿的入住手续普遍以便捷为特色,大部分情况下不要求用身份证登记入住,也没有与酒店行业相应的审核程序,加大了人口管理的难度,也增加了安全隐患。
更有甚者,部分城市短租民宿的房东将房子整体出租给中介,全权委托中介进行民宿出租,在这一过程中房东对租住者的信息更是一无所知,实际住客是否是网上登记的租客也不能确定,住客是否有违法嫌疑,房东均无法判断。对于住客而言,租用民宿虽然能体会到该地别样的风情且价格优惠,但这些隐匿在民宅中的民宿往往都没有完备的监控和保安设施,一旦发生事故或者纠纷,住宿者也难以举证维权。
第三,城市短租民宿还涉及到其他邻居的居住权问题。扰民问题一直是民宿行业绕不去的话题,部分城市短租民宿的租客生活过于喧闹。针对一些隔音效果不好或居民以老人、学生为主的居民区,民宿的噪声污染可谓是极大程度地影响了居民的生活。对于短租民宿而言,租客的不断调换也给居民区带来了安全隐患。关于民宿扰民的纠纷逐年上涨,相关案例不断增加,同时也给城市短租民宿的居委会和社区公安局加大了工作压力。
最后,城市短租民宿与传统酒店行业的不正当竞争问题。城市短租民宿无法达到持证经营的标准,自然也未按照住宿业的税收政策缴纳税费,这也是民宿的价格远低于酒店的原因。既无需承担税务,又享有充分的市场。这种逃税行为不仅损害了公众利益,而且也给住宿业的其他企业带来了不公平竞争,导致了住宿业传统酒店业对于民宿行业的抵制。税务缴纳问题影响短租民宿身份的合法化,不利于整个住宿业的健康发展。
城市短期民宿问题产生的原因
上述问题产生的根本原因,正是由于法律的滞后性。当前城市民宿短租产业缺乏必要的法律监管机制,现有法律规范对于民宿的规定也尤为欠缺。
一方面,现有法律规范仅限于乡村及旅游景区,城市民宿缺乏管理。由于民宿最早的形式为“农家乐”,其起源于乡村并以农户的家庭副业经营为特征,因此现有的管理办法基本是限于乡村民宿。对于最近两年迅速发展起来的城市短租缺乏相应的管理办法,且城市短租民宿也无法适用已经发布的管理办法。
当前中国正在实行的《旅游法》指出,居民从事的旅游经营的住房管理,由省一级根据本省旅游产业发展情况自行制定管理办法。特别是最近几年旅游产业的快速发展,很多地方政府开始关注居民住房从事旅游经营相关问题,并制定了一部分民宿的管理办法。如,北京市制定的《乡村民俗旅游户餐饮服务食品安全监督管理办法》、湖南省《〈旅游家庭旅馆基本条件与评定〉地方标准实施办法》、厦门市发布的《关于进一步促进休闲农业发展意见的通知》。而需要明确的是,上述办法只针对乡村地区的民宿行业适用,对于城市短租民宿而言,立法仍有欠缺。
法律规范的缺失直接导致了政府主管部门不明确与相关政策建设不完善。目前我国的民宿还没有明确的主管部门,而多部门之间权责不清,交叉管理的模式导致行政效率低下。相关的政策制度构建滞后于快速发展的民宿,导致难以对整个行业实现有效地监督和管理。
另一方面,现有法律规范缺乏统一的行业标准,其内部规则参差不齐。广西师范大学唐凌教授关于“我国地方民宿管理办法中民俗规模指标”的研究发现,各地民宿的界定标准各不相同。例如德清县、温州市瓯海区、张家界市武陵源区仅用建筑面积或层数来规范,有的地区仅用房间数或床位数规范,还有的地区则是根据不同的建筑层数和防火等级分别制定不同的房间数来进行规范。
全国各地民宿界定的规模指标不一致,且具体指标的制定缺乏科学依据。有的地方采用建筑面积、楼层作为界定标准,有的地方采用房间数作为标准,而为什么采用这些标准以及标准的具体数据却缺乏科学的市场调查。不仅没有统一的标准进行规范,民宿行业内部规定的合理性也有待商榷。各地制定的相关规定都是根据地方发展特点制定的相关法律规定,有些地方存在相互矛盾,有些不能符合各省旅游发展的要求,给民宿监管造成严重的人力、财力负担。
因此,从全国范围内来看,虽然各地都逐步加大了对民宿监管立法的重视,但缺少统一的适用于各地的民宿法律法规,尤其是对于城市短租民宿的重视程度也略有滞后,这些因素共同作用,影响着民宿行业的稳健发展。
如何促进城市短租民宿健康发展
法律规制的缺失导致我国诸多地区城市短租民宿的发展状态令人堪忧,也成为抑制民宿发展的瓶颈。因此,为促进城市短租民宿的发展,采取必要的措施显得尤为重要。
第一步,亟待解决的是民宿的无证经营与安全问题。发展城市短租民宿的当务之急是对民宿这一行业进行明确界定,从而制定相应的准入标准将其纳入规范管理之中。换一句话说,也就是要建立市场准入制度,承认城市短租民宿的合法性地位。完善民宿准入制度是我国民宿行业健康发展的前提,也是从源头上规避风险的有效措施。严格制定有关城市短租民宿的管理办法,民宿的设立需结合不同地区的人文、自然、生态、人口等具体实际,完善相应的准入标准。
同时,对经营要求做具体说明。完善民宿准入制度需要对民宿准入经营的要求做具体说明,包括民宿房间数、建筑面积、房屋装修、安全性能等情况,对超出规模的要进行登记,对不符合安全标准的不可准入。明确民宿基本的经营范围,如需提供餐饮等服务,则应进行备案。南京市于2017年1月22日出台了《关于促进乡村民宿业规范发展的实施办法》,办法对于乡村民宿的界定、开办条件、消防、治安、卫生、食品及办证程序等都作了详细规定。要将这类办法结合各省市不同的需求,按照民宿行业内部的不同状态,应用到乡村民宿和城市短租民宿两个方面,才可能解决城市短租民宿的合法性问题,也避免了因无证经营避税引起的不正当竞争问题。
第二步,根据各个省市的具体情况,制定统一的行业标准。在严格的行业标准下,对不同规模的民宿分类管理。尽管针对一些民宿发展较早的地区,如浙江德清县等地,已经出台了民宿有关管理条例。但就全国而言,尚未形成统一的兜底的全国适用标准,以至于现有条例无法帮助民宿行业由点及面的带动式发展。旅游标准化是旅游业发展的重要规范,民宿行业在发展的过程中,缺乏相关的法律、法规和行业标准来规范和引导,严重影响了行业整体形象。形成合理有效的全国适用标准,建立统一的国家民宿行业管理规范迫切而又必要。
另一方面,城市短租民宿与乡村民宿有着不同的适用区域及自身特色。尽管同属于民宿行业,同样纳入民宿行业管理,受全国统一标准约束,仍应有其不同于乡村民宿的管理规范,如加强对民宿周边居民民主权的保护。城市短租民宿地处于城市集中的住宅区,受已有的法律规范《物权法》的规定约束,应保障其他居住者居住权的实现。
在共享经济的大背景下,民宿行业已然成为了游客的一种消费趋势,与此同时也打破了传统住宿业一统旅游市场的格局,成为住宿业的一种重要类型。如何更好的规范城市短租民宿这一新兴行业,让其不仅迅速而且稳健的成长,是一个值得深思的课题。
责任编辑:吴英燕澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 城市短租民宿,农家乐,物权法

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