Z博士的脑洞|GDP频挤水分背后:考核压力和造假惩戒不足

万喆(特约评论员)

2018-01-18 09:17 来源:澎湃新闻

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GDP造假来势汹汹
前几天,天津滨海新区承认自己的GDP财政收入造假了,而且缩水量相当大,缩水了三分之一。
这也不算是特别惊人的新闻。在天津之前,据新华社报道,内蒙古核减16年一般公共预算收入530亿元,占当年总量的26.3%,并且核减16年规模以上工业增加值2900亿元,占全部工业增加值的40%。
在天津与内蒙古之前,是辽宁。2017年初,辽宁就承认2011-2014年经济数据存在“水分”。辽宁省委书记自己“爆料”,有一个镇,一年的财政收入是160万元,最后报成2900多万元,有一个市规模以上企业只有281家,结果报了1600多家。
“统计注水”问题从各地生产总值总和与全国GDP规模的落差就能看出来。媒体报道,2015年我国GDP总量为67.7万亿元,增速为6.9%。而同期31省市GDP总和达到了72.5万亿元,超出全国数据近4.8万亿元。
2017年3月,在参加十二届全国人大五次会议辽宁代表团审议政府工作报告时,国家主席习近平就表示,统计数据注水问题已引起高度重视。全国统计问题上必须坚决杜绝数字造假,国家统计局将就此在全国开展纠正统计造假。
所以,此次“承认造假”风起云涌不但并非孤案,而且会来得更加猛烈。
根据媒体报道,审计署已披露云南、湖南、吉林、重庆4个省份的10个市县(区)存在虚增财政收入问题,中纪委巡视反馈结果也点名批评内蒙古和吉林存在“经济数据造假”问题。除内蒙古外,被点名省份近年经济发展增速普遍处于中上水平,但财政收入增速显露疲态。
由来已久
其实,关于GDP数据是否真实的问题,由来已久。
十年前的2006年,大家就发现,全国31个省份中,只有极少数省份低于国家统计局公布的GDP增速,而且低得不多,绝大部分省份经济增长速度比全国增速快不少。仅就2006年上半年数据来看,31个省份的GDP与国家公布的10.9%的增速之间,就相差了8048亿的生产总值。
看起来,是个昭然若揭的事情啊?
但又仿佛不是。事实上,关于中国统计数据是否失真及其失真程度存在极大争议,而且争来争去好像也没有个结论。
2000年时,《对中国经济增长统计数据可信度的估计》就指出,除了各地区与全国GDP增长统计数据的不一致,价格指数与经济增长速度的相互关系也大大偏离正常可能的范围,1992-1997年GDP指数有较大虚增成分。国外相关研究也有类似疑问。有研究指出,1997-2001年中国官方统计夸大了经济增长率,实际增长率可能仅为2%。2005年,相关研究采用支出法估算也发现,1998-1999年中国年平均经济增长率比官方测算低3.4%-4%。
不过,也有一些研究认为,中国GDP不但没有被高估,而且被低估了。2002的一项研究基于1980-2000年统计数据,采用主成分分析法对中国GDP数据分析发现,指标变动与官方估计的实际变动基本一致。2017年,有研究利用中国省域夜间灯光数据来测度各项经济统计指标的最优权重,基于这些经济统计指标来估算中国的实际经济增长率,认为中国实际增长率甚至存在一定低估。
二十年里,经济数据是否“掺水分”变成了“罗生门”,虽然宏微观数据的背离有时相当明显,可是,还真缺乏科学有效的测度地方统计数据注水的思路和方法。
利益是驱动力
那么,从动机来看,也许能够得出一点思路。GDP“注水”的原因是什么?
上世纪八、九十年代,中国GDP增速是不是被“低估”了一度是世界银行的重要课题。1993年,中国的人均GDP为365美元,按照世界银行的规定,1994年人均GDP少于725美元的,被划分为低收入国家。作为低收入国家,中国获得了世界银行超过30亿美元利率更低、条件更宽松、还款时间更长的“软贷款”。要知道,当年中国的财政收入只有540亿美元。
因此,世界银行来到中国,出炉了一份报告《中国的人均GNP》,结论是,中国必须上调GDP!
那时,中国是很不情愿的,是很被动地、无奈地上调着GDP。
与此同时,中国经济高速发展,整体政策走向也发生了巨大变化,对GDP的认识也发生了巨大变化。
1988年下半年开始了治理整顿、紧缩经济的方针,导致了随即的经济增长滑坡。1990年3月,邓小平同志指出,现在特别要注意经济发展速度滑坡的问题,这不只是经济问题,实际上是个政治问题。1991年增长率就出现了跃升。1992年,邓小平同志南巡讲话,要推动改革和发展,同年和次年经济增长率继续大幅度跃升。
当然,这些重要讲话是定心针和催化剂,让人们对国家经济恢复增长更有信心,重新肯定改革方向也肯定带来了经济发展加速。但不可否认的是,当最高决策层要求加速增长,这势必变为地方政府追求“政绩”的主要目标。90年代以来,各级政府及媒体逐渐盛行对所辖地区、部门、企业按经济增长速度排序、评比。
于是,各级政府官员热衷于互相攀比、夸大政绩,主动“上调”GDP,就不足为奇了。
刺激统计数据报告方式的,永远是相关机构和人员的利益。
GDP和地方政府究竟是个什么关系?
关系这种事,总是很难衡量和描述的。不过经济学家们,虽然一时难以搞清楚GDP的数理计量到底几何,但是在“关系”研究上,也通过梳理手段,得到了不少思路。
有研究拿出“晋升锦标赛”假说,认为地方官员追求GDP考核下的政治晋升,必然会导致GDP数据真实性的强烈扭曲。也有研究实证检验了省级官员晋升与经济增长之间的正相关关系。
武汉大学的研究发现,官员晋升激励下会发生GDP失真。地方官员的政治晋升激励显著地推高了中国城市的GDP的注水程度,同时市委书记和市长的激励模式上存在异质性。城市GDP注水显著提高了市委书记的政治晋升概率,平均高达0.22%;但是对市长的晋升状况影响不显著。同时,由于任职时间的限制,随着任职年限的拉长,具有年龄优势的市委书记的GDP注水激励逐渐强化,但是在第4年存在短暂下降。
当然,也有些人认为,政绩不是升迁的必要条件。一些研究发现,省部级干部的升迁与政绩相关性并不高。而在中国人民大学2015年有关重要地级市市委书记职务晋升逻辑的研究中指出,“大市”市委书记的政绩表现与职务变动没有显著的关系。只是在边际上,对于拥有政治联系的官员,政绩表现更好时,晋升省委常委的平均概率高2%,说明在“大市”市委书记这一层面,政治联系与“大市”政绩之间同样存在互相影响的渠道。
但难以忽视的是,上世纪90年代以来,全国党代会后一年的政府换届年份,如1993、1998、2003、2008和2013年,均为全社会投资增长的高峰年。对GDP的追求,都要掀起一波小高潮。
层层加码
更为重要的是,中国政府系统作为一个多层级的纵向结构,从中央到基层的县乡共有五级,因此,任何激励效应都可能产生一种逐级放大的衍生效应,即所谓的“层层加码”。比如当一个经济增长目标经中央政府提出后,它会沿着地方政府的层级而逐级加码和放大。
北京大学的研究发现,在中央确立经济增长目标之后,省级政府将在此基础上不同程度地进行目标加码,加码完目标后,各地方政府还必须尽全力加码超额完成已经加码的任务。结果,政府层级越低,其制定的增长目标越高。此研究还认为,这种“层层加码”并非出于被动,而是出于主动。当中央宣布一个增长目标,在省级看来,这个目标只是全国未来增长的平均数,出于博弈论的想法,为了在省级经济竞争中胜出,必须制定一个高于全国平均值的目标。以此类推,则层层加码成为常态。
其实,被影响的不止是各级政府机构。被“加码”的层级还包括企业。
地方政府的目标怎么完成?将经济目标和各种税费“摊派”到辖区企业不可避免。有的地方甚至不惜以地方产业和企业的经济预算为代价参与地区竞争;上市公司投资是加快经济增长和增加财政收入最直接的途径之一,成为地方政府重点目标;而地方国企则成为政府干预的重点中的重点。其既作为地方经济的重要组成部分,担负着大量投资增加税基、带来税收和预算外收入的功能,又作为上市公司积极参与地方经济建设,进行能源、交通等基础项目投资;金融机构则可能必须担负其中最重的压力。人民银行研究发现,地方官员出于仕途考虑,在晋升压力较大时会动用自身行政控制力扩张经济规模。在此情况下,城商行成为重要的融资渠道。而这种行政干预通常会导致银行风险上升。
后果很严重
结果显而易见。
晋升压力越大,数据造假越严重。
导致重复投资、短视低效。如20世纪80年代的轻纺热、90年代的开发区热、各地造车大跃进、机场建设大战等,国务院政府工作报告中也多次指出部分行业和地区盲目投资,存在低水平重复建设;同时会产生宏观不稳定。由于地方官员的晋升、任期波动等因素影响,其任期内当地的经济发展往往表现为倒U型轨迹。
财政压力越大,数据造假越严重。
导致负债高企、金融风险。政府干预会导致地方国企过度投资。而对地方国企过度投资的“掠夺之手”,部分是通过影响企业长期贷款的“支持之手”来实现的。因此,与地方官员激励相伴随的,往往是信贷扩张和贷款质量下降;同时会产生腐败温床。政府群体成员的福利主要来源于地方财政,过度投资一定程度上可以补贴政府财政支出。更不要说其中隐藏的各种套利和寻租。
越到基层,数据造假越严重。
导致反馈机制失灵,无法了解真相,政策制定无法有效。当提供给宏观决策的信息错误,则如何能够作出正确的决策?多出的GDP不但掩盖了经济增速,也掩盖了地方债比例,掩盖了财政支出比例,掩盖了房价比例,当GDP突然少掉了三分之一,意味着过去一直被认为“还算合理”的那些比率都其实高的吓人。这种系统性风险,却在GDP造假的掩盖中,被推向了高潮。
而政府影响下的过度投资虽然能刺激短期经济增长,过度投资带来的高速经济增长可能引起经济过热,进一步会带来潜在的巨大金融风险和资产价格泡沫。
需要多方发力
客观地说,我国对数据造假的治理不可谓不重视,但收效甚微。即使在“高压”下,即使在在众多治理数据造假的措施下,各地上报数据造假依然频繁发生。据说,有不少市、县、区还成立“统计改革小组”或印发文件,明目张胆大言不惭的对企业直报数据采取行政干预。
因此,GDP造假愈演愈烈,重要根源还是,动力大阻力小。虽然没有任何明文规定,但对于政绩考核的许多指标难以量化,而GDP增速无疑是较为直观的一种指标,因此被大家当作一种政绩上的“认可”也不难被解释。何况,GDP增速除了荣誉,还会带来相应的“实惠”。何乐不为?
而从反面看,惩戒着实不足为虑。根据我国《统计法》规定,统计造假行为应受到行政处分,构成犯罪的,要追究刑事责任。然而,实际上,30多年来,处罚领导的最高级别是县级。迄今都未见到追究刑责的先例,这显然跟其危害不匹配。
因此,要解决GDP造假问题,需要深层次剖析原因,多方发力。未来,既需要从根本上建立一个统一、科学、完整的统计制度和由国家统计局作为主导的科学统计体系,也需要持续加码对统计造假的惩治力度,对其法规进行细化界定;既需要适当发挥公众、媒体作用,增强对官员行为的监督,也需要在中央、地方财政方面进行制度创新,规范管理地方预算外收入而不抑制其积极性;既需要淡化GDP增速在地方政府绩效考核中的作用,也要建立更为综合、科学的绩效考核与激励体系。
后记
统计指标失真,有内在机制方面的原因,也有外在各项机制方面的各种原因。
统计指标失真,反应的不是一个简单的数据问题,其实是一种社会反馈机制的失灵。
作为较为有规范、有标准的数理化指标,都因为种种原因,产生了如此长久、如此深刻、如此大量的失真,可见,我们的社会反馈机制中,很可能还有不少这样的反馈失灵状况。
而诚如当统计数据失真,会影响经济可持续发展,会严重影响决策和治理,如果社会反馈机制失灵,管理者并不能清楚社会的状况,就无法做出正确的判断,难免做出不适合经济和社会现实的决策,政策实施下去,又难以得到及时、准确的反馈,则很容易背离市场需求,供给与需求扭曲不断加剧,甚至形成对立,影响社会稳定。
目前,从最高层的决心来看,多年痼疾GDP造假终于要有得到诊治的一天了。但在此之外呢?犹如GDP造假,我们永远要一叶知秋,而不能一叶障目。
(作者万喆系经济学家,澎湃新闻特约评论员。)
责任编辑:孙扶澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
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