董成龙评《议会如何工作》︱英国议会是如何运转的

北京外国语大学全球史研究院 董成龙

2018-03-26 12:24 来源:澎湃新闻

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[英]罗伯特·罗杰斯 / [英]罗德里·沃尔特斯:《议会如何工作》,谷意译,广西师范大学出版社,2017年11月出版,478页,128.00元
“自一八四〇年鸦片战争失败那时起,先进的中国人,经过千辛万苦,向西方国家寻找真理。”(毛泽东语)但官方正式派出官员长期驻外,这又是几十年之后的事了,而且并非主动为之。光绪元年正月(1875年2月),云南边境发生“马嘉理事件”,英方要求清廷派出大员亲往英国道歉,六个月后,郭嵩焘(1818-1891)受命出使英国大臣;归国之后刻印《使西纪程》,有关英法政制和日常生活的描述,与国人贴付的“蛮夷”标签截然不同,遂一片哗然。
梁启超(1873-1929)便写道:
光绪二年,有位出使英国大臣郭嵩焘,做了一部游记。里头有一段,大概说:现在的夷狄和从前不同,他们也有二千年的文明。嗳呦!可了不得。这部书传到北京,把满朝士大夫的公愤都激动起来了,人人唾骂。(钟叔河,《论郭嵩焘》)
郭嵩焘认为:在清朝快要完了的那个时候,已经不是中国政教优于西洋,而是西洋政教优于中国;英国“巴力门议政院有维持国是之议,设买阿尔(mayor)治民有顺从民愿之情”,而“中国秦汉以来二千余年适得其反”,故而西洋称中国为“哈甫色维来意斯得”(half-civilized),“其视中国,亦犹三代盛时之视夷狄也”,彻底揭穿了那种自欺欺人的神话。(钟叔河,《论郭嵩焘》)
“斯毕格”(speaker,议长)、“好斯曷甫恪门斯”(House of Commons,下院)、“好斯曷甫乐尔知”(House of Lords,上院),这些名词让当时的国人感到十分陌生,更不能理解原本以为的“蛮夷”为何会比“我泱泱华夏”更加文明。虽然郭嵩焘遭遇了“走向世界的挫折”(汪荣祖语),但被迫卷入欧洲现代国际体系的中国,又怎可能拒世界于国门之外?此后的国人日益熟悉西方世界。
议会制度是政治制度的关键环节
自打逐渐熟悉西方政制,国人便了解,既然议会/国会是西方诸多共和国的权力机关,那么议会制度便是政治制度中的关键环节——罗隆基(1896-1965)留美之时,就盯着英国的议会制度不放,接连完成以英国议会立法为题的硕士和博士论文——英格兰是议会之母,那么研讨英国议会,既是关于英国议会的研究,更是对西方议会制度的考察。
2017年,罗杰斯(Robert Rogers)与沃尔特斯(Rhodri Walters)合著的《议会如何工作》中译本出版,为汉语学界的英国议会研究再添新作——显然,得以在汉语中表达,便成为汉语学界中可加以援用的资源。
这本书比较难读,难读的理由不在于四五百页的厚度,而是书中描述的诸多运作细节让我们感到很陌生——虽然我们研读“西方”议会制度多年,却对其中运作细节不甚了解。两位作者2014年时分别自下院和下院的服务部门退休,换言之,他们是局内人。当然,这里不是要揭露什么内幕,而是向世人揭示议会的日常。他们没有政治宪法学的讨论,也没有实际代表制(actual representation)和实质代表制(virtual representation)的争辩,没有多少理论反思,讲解的主要不是议会的制度史,而是更少为国人所知的英国议会运作程序,还时不时佐以案例。
“议会”一词源自法文“parler”,即“演说”或“谈论”。十三世纪,首次在英国被用来指称扩大举行的御前会议;现代议会制度,源出1265年由蒙特福特(Simon de Montfort)代表亨利三世召开、首度纳入各地市镇代表的国是会议(《议会如何工作》,第3页)。议会是通常所说“三权分立”的重要一员,而实际上,英国直至2009年才谈得上立法—行政—司法的“三权分立”。2009年最高法院作为独立建制之前,上院承担了最高法院的职责(《议会如何工作》,45页)。但2009年的另一件事,更深地改变了人们关于议会的认识——“报销门”议会丑闻,对两位作者这样毕生贡献给议会的人而言,这是个“悲伤的时刻”。
完整呈现议会运作程序
此书甫一开篇,两位作者就轻描淡写地表达了自己的写作意图:
在本书的第7版中,我们的目标依旧不变:用浅显易懂的文字,去说明议会这样一个错综复杂、不停演化的国家制度;替其中各种事情发生的原因与经过,提供一个局内人的观点;对相关的优劣得失加以分析;并且检视可能的发展方向。(《议会如何工作·前言》)
这份雄心化整为零,就体现为《议会如何工作》对议会运作程序的完整呈现。该书很快就向我们澄清了一些常见的错误或理解偏差:
►当布莱特(John Bright,1811-1889)在1865年首次提及“议会之母”的表述时,不过是说英格兰是议会之母,而不是说英国议会是议会之母。(《议会如何工作》,15页)
 “议会至上”而非“议会主权”,因为严格说来“议会并不拥有主权”(《议会如何工作》,206页)。“议会立法至上”的限制是“人民加以遵从之意愿,以及人民固有之反抗权力”(《议会如何工作》,208页)
说到主权,便不得不讲到君主或君主与议会的关系。《议会如何工作》提及白芝浩(Walter Bagehot,1826-1877)在《英国宪法》(English Constitution)中认为女王“超然于政治”,无论哪个党派上台,都保障了英国政治的连续性。大概是因为伊丽莎白二世在位时间太久(1952年登基至今),作者径直用“女王”称呼“国君”,忽略了男性作为国君的可能。
白芝浩
“王在议会”的传统仍然在,所以议会由上院、下院和国王组成。“每一部议会立法的前言都提醒我们,一项法案如果要成为法律,在两院的认可之外,也要得到女王的允准。”(《议会如何工作》,49页)两院通过的法律要经过君主御准才能成为法律。自从安妮女王之后,君主对于上下两院通过的法律,都会出具同意。(《议会如何工作》,262页)
战后以来的下院议长,除了两人,都出自当时的下院执政党。下院执政党就是执掌内阁的政党,而下院议长则要代表下院的利益,需要平衡政府与下院之间的利益。(《议会如何工作》,56页)“与下院不同,上院从来就不具有代表性质。打从一开始,它就是以个人身份出席的议院。”(《议会如何工作》,41-42页)至于上下两院在提案或立法过程中的诸多不同,该书更是提供了详实的介绍。(详参《议会如何工作》,第六章“立法”)
现代政府被视作“责任政府”,之所以要承担“责任”,端赖议会赋予“权力”。上下两院的辩论与立法程序,为责任政府做出了表率。公民既是统治者,又是被统治者,好公民要习练如何做统治者和被统治者的技艺。托克维尔(Tocqueville,1805-1859)便曾在《民主在美国》(Democracy in America)中指出,陪审团制度能够让人们在日常生活中习练统治者和被统治者技艺,懂得如何参与公共事务。诚哉斯言,那么,上下两院的辩论与立法,本身便是更高层面的示范(详参《议会如何工作》,第八章“辩论”)
英国作为现代国家的典范之一,最令笔者困惑的问题是,它何以能够在斩首君主(查理一世)后,又迎来他的儿子(查理二世)做君主,这在很多地方是难以想象的。不知道这番统治者与被统治者的高超技艺,是否得自议会的训练?
《议会如何工作》全书凡十二章,从议会之所由来讲到议会的人员构成、各种力量,立法程序,以及欧洲一体化进程中的议会与立法问题,结尾是议会的未来。他们亲眼目睹2009年丑闻对议会的伤害,篇首篇尾都提及此事,可见念兹在兹,忧心忡忡——无疑,这本书首先是写给英国人看的,希望他们能够超越少数议员的丑闻,正视议会的伟大作用;而今,这本书译成中文,当然可以放到百年以来译介西学的光谱中加以理解,以英为鉴,借镜自观,既是了解习练英国的政制史和美国政制的某种历史形态,又是反观自身、建设国家的可行之路。
汉语学界的议会与国会研究
汉语学界既有的英国议会研究也已初具规模,已有多部专著或译著问世(见文末“延伸阅读”)。外国议会或国会中,恐怕只有美国的国会在汉语学界受到较多重视,各种角度研究美国国会的作品已迭次出现——例如,《国会政治与美国对华经贸决策》(上海人民出版社,2008年)《美国国会和总统关系》《左右未来:美国国会的制度创新和决策行为》(上海人民出版社,2012年),不一而足,这显然得益于美国的显著国际地位及其伴随的国际政治显学“美国学”。但即便如此,美国国会的具体运作手册却难得一见。如果缺乏对运作程序的细节把握,如何锁定相关提议或法案的定位?
关于英国议会的研究,主要停留在英国史研究界和政治宪法学领域。英国史的研究路数,更多考察议会在权力分配过程中的作用,虽然涉及大量细节,却始终将议会放在更复杂的权力结构中理解,反倒缺失了议会自身运作程序的历史梳理;简言之,即便在有关议会的专门史研究中,也更多侧重于议会的制度安排和权力结构,这与制度主义的倾向似有关联——过分注意分配权力的制度的既有规定,而忽略了制度的实际落实程序。第二种显著的研究路数则是政治宪法学的进路,其实更多关注的是作为议会产物的法律尤其是宪法,反倒缺少对法律产生者议会的研究。
总的看来,宏大叙事、制度主义和义理分析当然重要,这能帮助国人准确定位议会在权力安排中的位置。但日益增多的立法机关国际交流和借鉴,要求我们在细节和具体运作上逐渐成熟。制度安排的正义需要程序的正义,才可能更好地落实。《议会如何工作》列出种种程序和细节,让我们看到一个有血有肉的制度,不讲“大道理”,反倒更容易让我们从细节中看到其中的立法意图;无论对我们了解有关英国议会的知识,还是增进国人对英国议会制度的理解从而反思既有的研究思路,都有所裨益。
最后要说,作者提示我们:每年夏季休息和其他不开会的时间,威斯敏斯特宫于星期六开放付费参观(《议会如何工作》,第5页)。这是体认英国议会的另一种方式,不知那时是否能听到议会争辩时的回响。
威斯敏斯特宫
【延伸阅读】汉语学界的英国议会研究
《英国议会政治史》,沈汉、刘新成,南京大学出版社,1991年。
《议会之母》,蒋劲松,中国民主法制出版社,1998年。
《英国都铎王朝议会研究》,刘新成,首都师范大学出版社,1995年;2016年人民出版社更名再版为《英国议会研究(1485-1603)》。
《世界各国议会全书》,王晓民主编,世界知识出版社,2001年。
《国外议会及其立法程序》,蔡定剑、杜钢建主编,中国检察出版社,2002年。
《英、法、美、德、意、日六国议会议事规则》,尹中卿等译,中国民主法制出版社,2005年。
《各国立法机关委员会制度比较研究》,周伟编,山东人民出版社,2005年。
《议会制度论》,日本宪法学家美浓部达吉的汉译,中国政法大学出版社,2005年。
《各国议会立法程序比较》,易有禄,知识产权出版社,2009年。
《英国议会主权研究》,项焱,中国社会科学出版社,2010年。
《英国安茹王朝议会研究》,余永和,社会科学文献出版社,2011年。
《十九世纪英国宪政改革研究:以议会选举制度改革为中心》,张怀印,中国政法大学出版社,2012年。
《代议制度比较研究》,周叶中,商务印书馆,2014年。
《英国革命前的政治文化:17世纪初英国议会斗争的别样解读》,刘淑青,人民出版社,2015年。
《英国议会政治》,[英] 诺顿,严行健译,法律出版社,2016年。另:华夏出版社还在2002年推出“国外议会丛书”。
责任编辑:郑诗亮
校对:栾梦
澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 议会,英国政制

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