湿地保护权限不明监管真空，检察机关通过行政公益诉讼厘清职责

自然保护区管理部门和地方政府之间出现职责交叉、权限不明的情况，检察机关可通过提起行政公益诉讼厘清职责权限。

11月5日，最高检指导发布首批湿地保护公益诉讼典型案例。其中一起“湖北省公安县人民检察院督促保护洪湖湿地生态环境行政公益诉讼案”受到关注。

湿地环境被破坏，自然保护区管理部门称非适格执法主体

案情显示，湖北省洪湖市云雾湖M水产品开发有限公司（以下简称M公司）于1998年在洪湖自然保护区内筑低矮围埂用于水产养殖，承包、围垦水面面积3827.84亩。2000年，该公司在围埂上架设了水泥杆和铁丝围网，后在保护区内的堤段上建设了一栋约5000平方米的四层楼房。

2014年至2016年，M公司又在洪湖水面架设2000余平方米玻璃栈道、长廊，修建水上高尔夫、垂钓亭等旅游休闲娱乐设施。与M公司同一法定代表人的云雾湖休闲农庄以上述房屋和设施从事旅游经营，经营过程中产生的污水直接向湖中排放。

据介绍，2019年5月，湖北省洪湖市人民检察院（以下简称洪湖市院）在履职中发现该线索后，上报湖北省荆州市人民检察院（以下简称荆州市院）。同年10月18日，荆州市院就该问题以行政公益诉讼立案调查。

2019年10月21日，荆州市院向湖北洪湖国家级自然保护区管理局（以下简称洪湖管理局）发出诉前检察建议，建议其依照相关法律法规，对M公司的违法行为依法履行监督管理职责。同年12月12日，洪湖管理局回复称，检察建议书反映的事实客观存在，确实存在监管不到位的问题，已督促该农庄停止旅游经营活动。但其也表示，违建宾馆位于水利部门管理的堤防之上；餐饮及生活污水直接向洪湖排放，玻璃栈道、筑坝拦汊虽在保护区范围内，洪湖管理局非适格行政执法主体；且已将问题通报和移交洪湖市人民政府。

与此同时，洪湖市人民政府也以其不具有管辖权为由，向荆州市人民政府发函，请求协调整改。此后，荆州市人民政府组织召开M公司问题整改专题会议，责成由洪湖市人民政府牵头、洪湖管理局配合共同制定整改方案，明确在2020年6月底前完成整改。

检察机关提起行政公益诉讼明晰监管职责

最高检介绍，截至2020年10月，M公司除旅游被督促停止外，其他问题仍未得到整改。荆州市院商请湖北省荆州市中级人民法院将案件交由湖北省公安县人民法院异地管辖，湖北省公安县人民检察院（以下简称公安县院）于2020年10月10日依法对洪湖管理局提起行政公益诉讼。诉讼过程中，双方争议的焦点在于洪湖管理局对M公司的违法行为是否具有法定监督管理权限。

公安县人民法院认为，洪湖管理局是荆州市人民政府设立的自然保护区行政主管部门。2006年，湖北省人民政府决定由其在洪湖自然保护区范围内，相对集中行使湿地自然保护区管理，野生动物、植物保护，渔政管理、船检港监管理，旅游管理，航运管理等五个方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。其对M公司的违法行为具有实施行政处罚，以及责令停止违法行为、限期恢复原状的法定职权。

最高检介绍，由于本案审理期间，M公司和洪湖市沙口镇政府签订了退垸还湖协议，违规设施均被拆除，被分割的水面已与保护区水域连成一片，违规建设的房屋被依法没收，M公司的违法行为已整改到位。公益诉讼起诉人遂变更诉讼请求为，确认洪湖管理局未对M公司违法行为履行监督管理职责违法。2021年4月7日，法院作出判决，支持了检察机关诉讼请求。

最高检阐述该案典型意义时表示，自然保护区管理部门和地方政府之间常常出现职责交叉、权限不明的情况，再加上综合行政执法制度建立、行政处罚权相对集中带来的不适应，导致监管容易出现真空。本案中，检察机关通过提起行政公益诉讼，厘清了自然保护区管理部门和地方政府之间的职责权限，明确行政相对人的合法利益和违法行为，为地方政府及相关行政机关合法合理开展退垸还湖工作提供了法治支撑。