国际公共产品供给:加总技术下的制度安排与全球治理

孟于群、杨署东

2018-06-14 11:17 来源:《学术月刊》

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面对国际社会的建制、改制和创制问题,以及逆全球化现象的集中升温态势,全球治理“赤字”日益凸显。全球治理的短板是国际公共产品的缺失,国际制度和国际法作为国际公共协调产品,正是为了克服国际政治经济市场失灵和解决公共成本问题而建立的。在全球集体行动的加总技术下,每一类公共产品生产过程都有与之相对应的博弈模式和问题,以及其映射出的国际制度创设原理。“一带一路”的提出和亚投行的建立,标志着中国从“参与”到“研发”国际公共产品的转变,意味着其在国际社会中身份角色、成本收益和权利义务的变化,为全球治理开出了“中国药方”。
本文原载于《学术月刊》2018年第一期,作者孟于群(重庆大学法学院博士研究生)、杨署东(重庆大学法学院教授)。


一、全球治理赤字与国际公共产品的缺失
当前国际社会正处于转型的关键时期,国际体系进入矛盾累积和新旧交替的时代,经济危机致使全球金融市场不稳定、地缘政治博弈更加严重、恐怖主义频发、难民和气候问题凸显,过去的全球治理体系已经不能有效解决激增的全球公共问题,出现了严重的全球治理“赤字”。国际制度和国际法作为一种最重要的国际公共产品,正是为了克服国际政治市场失灵而建立的,研究及解决全球治理与国际公共产品供给问题已迫在眉睫。
(一)国际社会中的建制、改制和创制
在全球化进程中,用“建制”“改制”和“创制”三个词来概括国际社会中的国际制度变迁,旨在说明面对全球公共问题的兴起,建立国际制度和国际法的重要性。在日新月异的国际社会中,只有国际制度和国际法的与时俱进,才能弥补全球治理中的制度缺位。
首先,“建制”是需要回答“是什么”的实证性问题。自17世纪以来影响至今的“有组织和平主义”思潮,被看作是今天国际制度的理论先驱,随后,其思想在我们所熟知的功能主义理论中得到了伸张和延续。国际制度对全球治理至关重要,如二战后建立的联合国和布雷顿森林体系,这些制度发展至今,或许我们对其公正性和效率性提出质疑,然而不能因此进而否定国际制度在全球合作和公共治理问题中的作用和意义。面对国际社会出现的“黑天鹅”事件和新挑战,不是因为国际制度冗杂或失效了,而是因为国际制度的短缺,需要国际制度的变革和创新,继而产生了“改制”的问题。
其次,关于“改制”问题,与“建制”不同的是,这是一个规范性问题,需回答“应该是什么”的问题。“国际社会结构的改变必定伴随着法律的改变”,“改制”不仅有量的方面,还有质的方面,它包含两层含义:其一,在国际层面,世界各国围绕国际体系转型的竞争大多集中在价值体系和制度体系领域,尤其在制度体系上,二战以后由西方主导的部分国际制度正面临变革的压力;其二,在国内层面,国际制度参与中的后进国家,在接受和参与既定的国际制度中,如何改变自己的固有模式。按照国际制度的框架,后进国家在接受和融入那些具有普遍性含义的国际制度上,一般不会出现很大的国内转制困难和障碍,但对于那些涉及重要利益分配和程序性的硬性国际制度,转制使其政治、经济、文化上付出巨大的代价。
最后,关于“创制”的问题,这也是一个规范性问题。“创制”的提出不是否定现有国际体制的重要性,而是国际结构的变化难以立即通过现有国际体制的变革加以调整,在改制的道路上面临多重阻力和困难。对于那些具有分配性和程序霸权的“硬性规则”,需通过较为复杂的国际体制的安排改变国家之间的权力配置形式。此外,全球治理滞后,现有机制不足以应对当前急剧增加的非传统安全领域的问题,需突破现有体制和创新更有利于国际关系发展的公正、有效的国际制度。伴随着亚非拉等新兴经济体的崛起,新兴国家建章立制的能力不断提升,出现大量由新兴国家倡导的合作机制,以争取与自身实力相匹配的话语权和国际影响力。回归功能主义理论,不同类型的国际合作需要不同种类的国际法律制度来满足其功能性需求,具有比较优势的国家将在制度能力上为塑造新的国际体系发挥更大的作用。
(二)国际公共产品的生产成本与“金德尔伯格陷阱”
国际公共产品是在公共产品理论的基础上发展而来的,具有公共产品的基本特性,其产生和发展体现了深刻的时代背景。公共产品理论应用到国际层面,最早始于20世纪60年代,首次使用“国际公共产品”一词是1971年奥尔森等学者以北约为案例分析了国家间共同维护安全的问题。国际公共产品是具有很强的跨国界外部性的商品、资源、服务、规则制度和政策体制,通过发达国家与发展中国家的合作和集体行动来供给。
在全球公共事务管理和治理过程中,公共产品的供给不论是个体还是集体供给,合作还是非合作状态下供给,都存在生产成本和收益的问题。金德尔伯格指出,以市场为主体的世界经济体系,其得以稳定运行是需要成本的,而市场本身无法运用自发的力量来提供稳定市场运行的成本。在无政府状态的国际社会中,各国并不自愿为确保世界经济的稳定而花费必要的成本,因此,必须要有一个超强国家愿意付出维护世界稳定的“公共成本”。强国之所以愿意付出巨大的“公共成本”,根本而言,是为了维护自身在国际政治体系和世界市场经济体系中的领导地位,并由此而获得更大的利益,而小国由于能力有限而贡献太小,鲜有意愿为国际公共产品付费,为此,“搭便车”是其理性行为。如果强国一旦不愿意对国际公共产品供给承担巨大的“公共成本”,就会导致国际公共产品供给的短缺。自2008年爆发金融危机至今,世界经济低迷、地区冲突、恐怖主义、气候变化、难民和移民等全球性问题持续增温,世界各国对国际公共产品的需求剧增。但随着孤立主义、民粹主义和贸易保护主义抬头,西方国家作为全球治理的领导者,对提供国际公共产品的热情大大降低。例如,美国选择退出TPP和对《巴黎协定》态度的转变,体现了全球治理的领导“赤字”,欧洲国家是“有心无力”,美国则是“有力无心”,归根结底是不愿意为国际公共产品的供给提供高昂的“公共成本”来维护国际经济体系的稳定。
因此,面对全球治理“赤字”和国际政治市场失灵,以及高昂的生产成本和理性选择的博弈结果导致国际公共产品的需求与供给短缺的问题,加之全球治理的领导“赤字”,是否会发生“金德尔伯格陷阱”?假设会发生,我们应如何避免?国际公共产品由谁来提供?这些都是我们必须深思的问题。既然全球治理被解读为“作为世界上所有基于规则的协调总和”,有效的全球治理离不开合理的国际制度安排。为此,以公共选择理论为分析工具,从中提取有关国际法律制度建设的一些原理,为国际公共产品的研发者和参与者怎样选择国际制度的安排与合作提供策略和建议。
二、全球集体行动的加总技术与国际制度的安排
在公共选择理论中,公共产品的供给是由集体偏好而非个人偏好所决定,一般是通过政治程序转化为集体选择的过程,我们将这种集体选择的过程称为全球集体行动的“加总技术”(Aggregation Technology),即指个体对公共产品的贡献方式与公共产品总数量的关系和影响。如表1所示,加总技术大致分为四类,每一种类型对应国际公共产品生产过程的博弈模式、相关问题和国际制度的安排。

(一)匀质加总技术与国际制度
匀质加总技术,也称为等权加总技术,是指每个个体对公共产品的单位贡献加总等于集体公共产品供给的数量,且每个个体之间的单位贡献可以被相互替代。最典型的有抑制全球变暖、防止扩大臭氧层等纯粹国际公共产品,其中心问题是克服供给不足。正因其具有可替代性,当一个个体少做一个单位贡献,而另一个个体多做的总量相加不变时,这就容易出现“搭便车”的现象。
从博弈论角度看,匀质加总技术国际公共产品的生产过程可表现为“囚徒困境”和“蜈蚣”博弈模式。在“囚徒困境”模式中,无论采取何种方式,博弈双方都存在较大的背弃动机,背弃总比双方合作给自己带来的收益大,即个体理性有时会导致集体的非理性。例如,全球温室气体减排就属于匀质加总技术的国际公共产品,对减少温室气体的排放,每个国家都可有自己的贡献单位,且一个国家的贡献单位可以为其他国家等量的减排单位所替代,一些国家不愿为减排花费成本,而选择通过“搭便车”从其他国家生产公共产品中获益。在“蜈蚣”博弈模式中,两个参与者轮流进行“合作”与“背弃”多次重复的策略选择,个体随时都有选择“背弃”的可能,也是非零和博弈中个体理性有时导致集体非理性的一种情况。最典型的例子就是关税战,两个国家可以有两个选择:一是选择合作,双方达成关税协定,降低关税以利各自商品流通;二是选择背弃,提高关税以保护自己的商品。当一国不遵守关税协定,独自提高关税,另一国也会做出同样反应,则各国的商品都会失去对方的市场,对自身经济也造成损害,而后两国又重新达成关税协定。
国际制度的设计原理:在个体之间达成合作性的集体行动下,为了防止背弃情形这种侥幸心理的发生,需要具有高程度、持续性和激励性的制度安排,制定国际制度时有必要带有禁止、强制和惩罚的特点,即以强制性约束力的国际法律制度降低个体背弃行为的动机,同时还应建立相应的监督程序和惩罚机制。如:《联合国气候变化框架公约》所确立的“共同但有区别的责任”原则为渐进的持续性激励措施奠定了基础,2016年11月《巴黎协定》的正式生效,说明温室气体的减排义务有强制约束力的国际协议加以保障实施。同时,因为碳排放量具有可替代性,为了克服个体“搭便车”的动机,这才有了碳排放权交易机制的出现;再如一国违反贸易协定擅自提高关税,另一国可采取反制等措施。
(二)最弱环节技术与国际制度
最弱环节技术也称最弱权重技术,是指整个集体对公共产品的供应可能由个体对公共产品生产的最小贡献所决定,最典型的有全球流行性病毒传播、网络整体功能维护、全球金融稳定等。例如,某个国家出现流行病毒或是发生金融危机,都会可能危及其他国家,哪怕只有一个国家疏于防范,都可能会在全球范围内扩散酿成全球危机。“木桶定律”和“蝴蝶效应”为此类公共产品的生产提供了支持,在集体行动过程中,弱势部分往往决定整个集体的水平或对集体行动产生巨大的影响,因此,理性的国家一般不会有“搭便车”的主观动机,供给行为一般为自愿实施,同时禀赋能力较强的国家会有动力去援助能力较弱的国家。最弱权重技术生产国际公共产品的过程类似“猎鹿游戏”博弈,与“囚徒困境”不同的是,在“囚徒困境”模式下的个人最优选择(己方背弃,他方合作)变成了“猎鹿游戏”中的次优选择,即个体选择“搭便车”,将给自己或集体带来的是较差或是最差的结果。不过与“囚徒困境”相同的是,在合作过程中信息的沟通和传递是关键因素,如果信息交流不充分或是信息不对称,还可能会出现“逆向选择”的问题。
国际制度的设计原理:以多边的国际机构作为平台,融集资金(生产成本)、指挥协调行动,引导把此类公共品的水平提高到可接受的标准;能力较强且富裕的国家可能直接贡献此类产品来帮助弱国,但较弱且贫穷国家也要加强自身的供给能力,从而形成合作伙伴关系。由于问题的紧迫性和供给行为的自愿性,与之相配的国际法律制度,一般无需具有强制性约束力,且国际法的渊源形式大多为具有普遍性的国际公约和国际习惯,如:世界卫生组织1951年出台,之后经过多次修改的《国际卫生条例》和1945年各国缔结生效的《国际货币基金协定》等,其所采取的都是“普遍适用”原则。同时,为了避免“逆向选择”的问题,要建立信息沟通和交换机制,通过信息的充分交流,可降低博弈方的机会主义倾向和减少不确定因素,保证持续性合作。
(三)最优注入技术与国际制度
与最弱环节技术相反的是最优注入技术,也称最大权重技术,是指公共产品供给最大贡献的个体就等于整个集体的供给水平。一般由大国担当此类国际公共产品最大权重贡献者的角色,这往往与大国的利益偏好相关,因此会容易产生提供者对国际公共产品供应的垄断,同时由于存在高昂的生产成本,继而产生如何分担成本的问题。
“智猪”博弈为最优注入技术的生产过程提供了策略,在“智猪”博弈中,小猪的最优策略是“等待”,“踩踏板”则是小猪的劣势策略,小猪只有选择“等待”,如果大猪也选择“等待”,就都什么也吃不到,双方收益为零,大猪去踩踏板可以有对半的收益,这就存在小猪“搭便车”的问题,甚至是小猪“剥削”大猪的现象。如集团内导弹防御系统的研发,其中大国和小国都研发,则会重复投入成本,小国不仅能力有限且研发成本巨大,对集体是次优策略;如果都不研发,则各自的安全都可能受到威胁;最优的选择就是小国“等待”,大国往往具有更大的安全利益,则安全防卫系统由大国研发,小国则被纳入大国提供的安全保护伞,分担部分的研发成本。对小国来说,正如兵法“三十六计”中所言:“树上开花,借局布势,力小势大,鸿渐于陆,其羽可用为仪也”,即指利用别人的优势造成有利于自己的局面,这也是“小猪”成长的一种方式。因此,在“智猪”博弈中,背弃都不是各国的主导策略,合作是双方的最优选择。
国际制度的设计原理:一般只需单一的最强优势的供应者研发提供,主导国家或国际机构可以倡导各方集中资金和力量共同合作,且合作无需强制性和较高的制度化安排,在审查、监督和执行机制缺位的情况下也可自我执行。但为保证供给决策的持续稳定性,需要建立成本分担机制和补偿机制,让供应者获得一定或足够多的利益补偿。
(四)加权加总技术与国际制度
Sandler将介乎最优注入技术和最弱环节技术之间的公共物品加总技术混合情形称为加权加总技术,指每个个体对公共产品生产不同贡献的权重加总到公共产品的总量上,个体之间的贡献单位不具有可替代性,这是与匀质加总技术的主要区别。例如,国际河流的污染与治理,因为流向和地理位置等因素的不同,每个国家采取同样的治理措施所带来的效果是不同和不可替代的。
在加权加总技术下,由于各国的贡献权重有所不同,且其每个个体对公共产品的贡献具有不可替代性,博弈类型以各国贡献权重影响的差异程度而定,其供给类型可适用于不同的博弈形式。当各国之间的贡献权重影响差异极小时,则接近匀质加总技术,可适用匀质加总技术的相关原理和制度;当一个个体的贡献权重明显大于其他国家,且强势个体的贡献权重决定集体贡献程度,则接近最优注入技术,表现为“智猪”博弈模式,可适用其相关理论模式。反之,个体贡献权重差异较大,且弱者贡献权重影响整个集体的贡献程度,表现为“木桶定律”和“蝴蝶效应”,则适用最弱环节技术的相关原理和制度。
三、中国从“参与”到“研发”国际公共产品的转变
曾经由于历史原因,中国长期与西方主导的国际体系在理念、制度与规则上相游离。中国从1971年重返联合国,1980年和1985年恢复在IMF和世界银行的代表权,到2001年加入WTO,再到现在积极倡导“一带一路”等一系列行动,意味着其从“参与”到“研发”国际公共产品的身份转变,表现为最优注入技术“智猪”博弈中的“小猪”成长到“大猪”的过程,而身份角色的转变也意味着成本和收益、权利和义务的变化,体现了中国在全球治理方面的机遇与挑战并存。
(一)身份角色的变化
中国从“参与”到“研发”国际公共产品的身份转变,说明最优注入技术类型中的从“小猪”到“大猪”的角色变化。有学者提出了“相互变进论”的观点,可将其概括为国际制度的导入和国内制度的导出两个阶段。“参与”国际公共产品是“相互变进论”的国际制度导入阶段,在进入由西方国家建立起来的自由主义国际经济法律体制之初,作为“研发者”的西方国家提出了中国“搭便车论”。为了防止中国成为一个“搭便车者”,认定其作为一个非市场经济和经济转型的国家(非正常主体),不让其享受作为一个发展中国家应当享有的“特殊和差别待遇”,反而要求承担“特殊主体义务”。这是“研发者”试图从国际公共产品供给的垄断中获取较大利益,而中国在“参与”国际经济制度中,有权利借其“为我所用”,凭借自身的实力和平崛起。
随着中国积极推进对外开放新体制带来经济的快速和可持续增长,对国际公共产品的供给能力和意愿也大幅提升,其“研发”国际公共产品的转变进入了“相互变进论”的国内经验导出阶段。即中国应怀有将国内的有效机制介绍到国际社会的意识和抱负,通过国际制度将中国模式的经验转化为更多的世界共识,把治国理政的经验与更多国家实现互鉴,诸如扶贫机制、粮食问题、减灾救济、农村医疗体系、防腐机制、电子商务和基础设施建设等方面都有值得借鉴的经验。中国作为当代国际体系的参与者和建设者,同时也是和平共处五项原则和新安全观的倡导者和践行者,和平共处五项原则和新安全观的提出、“一带一路”倡议和亚投行的建立等都体现了中国在积极“研发”国际公共产品所做出的贡献。
(二)成本收益的变化
国际公共产品生产成本与收益之间一般成正比关系,“研发”比“参与”国际公共产品所要投入的生产成本大得多,但作为获取国际层面软资源的国际公共产品,其能够为参与者和研发者带来不同的功能性、制度性等价值收益,参与者所获取的收益明显要低于研发者。如中国在“参与”国际公共产品供给的过程中,虽能享有一定的制度性权力价值,但在国际社会压力下带有被动性的参与所能获取国际层面的软资源是十分有限的。以中国加入WTO为例,一方面,中国通过适应和利用现有的国际规范改革国内的规则体系,通过国家经济体制的转轨和对贸易规则的改变,在一定程度上完善了国家法律制度体系获得国际信任;另一方面,作为WTO成员国,虽然可以利用相应国际贸易规则和争端解决机制处理国际贸易争端,保障本国利益,但从根本上说,其软权力依然未能增强,原因就在于其制度性权力价值依然受限制,缺乏追求国际权力的“外向性”特征。
作为国际公共产品的研发者,虽然可能产生巨大的投资成本,但其带来的制度性价值具有更大的权力空间,即主要体现在制度建设的主导权上。研发者要实现本国利益,主要是通过形成国际共识获得国际层面法理化和机制化的保障,凭借其强大实力控制谈判进程并塑造规则。如作为研发者的美国,通过主导IMF、世界银行、关贸总协定等一系列国际公共产品,使自由贸易制度在全球范围内得以确立,充分利用自身优势创造和占有国际软资源,使其本国利益在国际范围内得以最大化。当前中国正通过不断加强自身能力建设,积极“研发”国际公共产品提升制定规则的话语权和获取制度性权力价值。不过,通过创设国际规则的途径时还应考虑保障成本和收益之间的平衡关系。
(三)权利义务的变化
从法理意义上看,处于相互依赖关系中的各个行为主体,必然存在着权利和义务的关系。在国际公共产品生产的过程中,国际公共产品的研发者和参与者所要付出的成本和收益有所不同,同时为生产者和参与者带来的权利和义务也有所差异。因此,身份角色和成本收益的价值,最终都是以国际制度和国际法的法律形式通过规定具体的权利和义务得以实现的。
中国从“参与”到“研发”国际公共产品,当然意味着其在国际社会政治与经济秩序中权利与义务的变化。如中国承担的“特殊主体义务”作为其进入自由主义国际经济法律体制“入场券”,不是减少而是增加其在国际经济法律关系中的义务。经过三十多年的改革开放,市场经济体制日益成熟,西方国家不能以非市场经济地位为由,视中国为国际经济法律秩序的“搭便车者”,从而不当对其减少权利和增加义务。以此,中国作为发展中大国在积极参与或研发国际公共产品时,应适时发挥大国作用担当起国际合作组织者和“造法”活动倡导者的角色,在国际经济法律关系中应当受到公平对待,享有一般权利和承担一般义务。例如,2017年3月1日,中国发布了《网络空间国际合作战略》,为推动和探寻网络空间国际合作与国际治理策略提供了“中国方案”,倡导更多的发展中国家在国际法发展的过程中发挥主导性的作用,争取自身的合法权益,公平地分担责任和义务。
四、全球治理:达成“三共”理念与形成“三联”体系
全球治理体系已经进入变革和重组的时代,核心是要解决全球治理的结构性难题。邓小平早在1988年就指出:“世界上现在有两件事要同时做,一个是建立国际政治新秩序,一个是建立国际经济新秩序。”面对当前的世界政治经济形势,各国应当积极协同合作:第一,找准“病因”,精准“把脉”,看清现有全球治理模式问题的本质;第二,对症下药,为全球治理开出“药方”。为此,不论是作为国际公共产品的研发者还是参与者,首先都应达成共生、共治与共进的理念共识,进而以搭建平台联动、协调机制联通和促成议题联结为路径提供国际公共产品,共同为全球治理做出贡献。
(一)“三共”理念:共生、共治与共进
1.“共生”(Commensalism)
“共生”一词源于生物学领域,指自然界中两种密切接触的不同生物之间形成高度依存的互利关系,即有互利共栖和互惠共生之意。共生也是人类社会的一种普遍现象,其本质就是协同与合作。
基于共生理论的供应链联盟稳定性研究表明,互惠共生模式是供应链联盟中最稳定的模式。全球化进程的不断深入使世界各国相互联系的紧密程度已经逐渐形成一种共生体,国际公共产品的供给体系形成了与自然界类似的生物依存链。稳定的供应链联盟合作可以使各国更好的应对市场的变化和不确定性。从法学角度解释人与人之间的相互依赖现象,我们知道,“共同生活的人们至少绝大部分能够相互依赖,而且,只有在分担并且意识到分担诚实义务的人们之间,才会有相互依赖”。对此,中国提出的“三个共同体”,即责任共同体、命运共同体和利益共同体,就是在共生理念下积极推动全球治理和发展的新思路。
2.“共治”(Co-governance)
“共治”,即为共同治理。共治的基本原则就是世界各国都是国际社会中平等的主体,无论其大小、强弱、贫富,都有权通过国际治理机制和平台,平等参与国际秩序与规则建设。从国际公共产品供给的角度看,共同治理意义在于:
其一,可以共同分担国际公共产品的研发成本。国际公共产品缺失最主要的原因之一,就是强国不愿为维护世界经济秩序的稳定而提供高昂的国际公共产品的生产成本。当前由于西方国家面临国际制度变革和国内形势的双重压力,其承担“公共成本”的意愿下降。如2016年4月在纽约签署的《巴黎协定》,该协定在“共同但有区别责任原则”的基础上,要求签署国根据各自的国情和能力自主行动,同时包含发达国家帮助发展中国家应对气候变化的财务承诺。但到目前为止,发达国家没有兑现其承诺,且美国政府当前的态度意味着其永远不会兑现承诺。此时,作为国际公共产品的参与者,发展中国家也应积极承担全球治理的责任和义务,应当协同加大努力对《巴黎协定》的落实。
其二,可以降低交易费用。“交易费用”(transaction costs)问题是我们认识国际制度起源与国际合作问题的一个重要切入点。在初始阶段,国际社会的联系越紧密,主体之间的交易成本就越高,过高的交易费用阻碍着国际合作的出现与进步。“科斯定理”虽是从国内市场生活中抽象出来的,但对我们认识国际关系和国际制度标准的建立同样具有重大的理论价值。从规范的意义上来说,在交易成本高昂的国际社会中,通过对准则的协调和规则的约束可在很大程度上降低交易成本,从而使相互依赖关系处于可控制的稳定状态。如于2017年2月22日正式生效的《贸易便利化协定》,是继WTO之后时隔21年达成的首份多边协定,旨在推进贸易全球化的进程,是全球贸易体系的一个重要里程碑。根据WTO经济学家在2015年的一项研究,如果全面实施该协定,预计将使各成员国的平均贸易成本减少14.3%,尤其发展中国家将获益最大。因此,通过国际制度设计和创新来降低交易费用,也是国际社会运行的必然所需。
3.“共进”(Co-progress)
“共进”即指共同发展与进步。《礼记·学记》中有言:“独学而无友,则孤陋而寡闻。”在共生、共治的过程中,我们还需要进行文化和文明的对话与交流,尊重各国民族文化的同时,又能相互借鉴学习,取长补短,即为“相观而善之谓摩”。在世界高度开放和全球化不可逆转的时代,面对棘手的全球治理等各种问题,任何一种试图逆转或阻碍全球化进程的思想都不可取。一旦故步自封,就会失去发展的动力与活力。
全球经济市场要想重回强劲、实现可持续增长的目标,仍面临若干结构性难题。过去数十年,国际经济力量对比深刻演变,新兴市场国家和发展中国家对全球经济增长的贡献率已经达到80%,而全球治理体系未能反映新格局,缺乏代表性和包容性。世界各国发展“大合作”的全球治理体系并非易事,但“积力之所举,则无不胜也;众智之所为,则无不成也”。
当前我们最迫切的任务就是引领世界经济走出困境,秉持“注重公平、讲求效率;主动作为、适度管理”的原则,打造顶层协调合作机制,共同发展,互利共赢。
(二)“三联”体系:平台联动、机制联通和议题联结
在达成“三共”理念的基础上,依托现有国际和地区平台的相互联动、协调机制的相互联通、促成议题的相互联结,有利于充分利用现有机制共享国际公共产品。且基于各国的比较优势创新生产国际公共产品,防止重复投入不必要的成本费用,以共同打造开放、包容、均衡、普惠的全球政治经济合作架构。
1.搭建平台联动
二战以后建立起来的国际政治经济秩序,是以联合国为核心的政治体系和布雷顿森林体系为中心的经济秩序,在全球治理结构重组的背景下,从安全合作和经贸合作方面搭建平台联动机制。
在安全合作方面,应以联合国为核心,同时与其他专门性或地区性平台进行联动合作。联合国虽是综合性治理机构,但主要在解决地区冲突、缓和国际紧张局势等维护世界和平方面发挥着不可替代的作用。有学者认为,当前已出现新的公共产品供应比较优势结构,如在亚太地区,在经济类公共产品的供应方面,中国拥一定优势,而在安全类公共产品的供应上,美国仍占主导优势。但笔者认为,中国在地区安全合作方面将会发挥越来越重要的作用,如针对国际安全合作与亚太地区安全问题,以“亚信峰会”和“香山论坛”作为中国引领打造亚洲安全合作新机制的重要平台。此外,当前网络安全问题日益突出,“棱镜事件”不仅暴露出美国倡导的“自由”“人权”价值理念的“两面性”,严重损害了美国的道义形象,撼动了美国世界领导权的合法性基础,引发世界各国对国际网络治理的重大关切。2014年在中国举办的大规模、高层次的“世界互联网大会”(WIC),主题就是“互联互通、共享共治”,通过国际合作共同打击网络恐怖主义以及构建全球网络治理生态系统。2017年3月1日,我国发布了《网络空间国际合作战略》,为推动网络空间国际合作提出了“和平、主权、共治、普惠”原则,紧密结合“一带一路”建设,鼓励推动国家间信息基础设施互联互通,体现了中国对网络空间发展的应有担当,为探寻网络空间国际治理策略提供了“中国方案”。
在经贸合作方面,作为国际经济合作首要论坛的G20,与传统国际治理模式相比,以其成员的代表性和广泛性成为一种新型全球经济治理模式。为此,G20应站在全球顶层设计的高度,通过G20平台建立全面治理框架,加强与IMF、世界银行等多边金融机构的政策协调和推动国际货币体系改革。值得一提的是,中国倡议建立的亚投行,是全球金融改革中一项重要的制度创新,将在金融治理和基础设施建设方面发挥重要作用。而以WTO为核心平台的全球贸易治理体制,全球贸易出现碎片化趋势,越来越多的新规则以RTAs、和BITs等方式绕过WTO框架得以实现。围绕这些新规则展开的协调机制主要根植于像TTP和TTIP这样的大型区域协议,这对WTO的中心地位提出了挑战。为此,有学者提出设立WTO 2.0 的改革建议,在全球贸易环境发生了巨大变化之际,贸易理念和贸易结构也应随之而变。2017年2月22日正式生效的《贸易便利化协定》,将对贸易自由化和便利化做出重大贡献。
2.协调机制联通
形成和协调机制的“互联互通”(institutional connectivity),是促进基础设施互联互通、人文交流互联互通的基础和关键。
其一,从治理领域来看,全球治理机制有政治、安全、经济、金融、环境等多个治理机制,这与上述提到的平台联动密切相关;从组织内部机制来看,在各国际组织中一般应具有多个体系框架来支撑整个组织的运行,如投票机制、资金机制、法律机制和监管机制等;从国内治理体系来看,包括各国政府部门、私人部门之间的机制合作,同时,要打通全球性与地区性机制、国际与国内机制,以及新旧治理机制,如IMF、世界银行、亚投行、金砖国家发展银行与G20和亚太经合组织(APEC)联合形成“G20-PPP”或“A-PPP”(APEC-Public Private Partnership)等开放的多边合作机制,即为基础设施建设建立一个可纳入公私联合融资的平台和项目库,实现多层次、多领域、多元化的“协调机制复合体”模式。
其二,从博弈论的角度来看,国际公共产品的供给主要是通过集体行动得以实现,机制联通体现在克服集体困境的公共产品供给策略上,如采取强制性与非强制性机制、鼓励机制与惩罚机制、生产机制与补偿机制相结合等形式,并通过具体的法律条文加以规定。在传统理论中一般采取选择性激励措施,主要包括奖励和惩罚两种方式,奖励措施主要是由国际组织和大国通过提供资金鼓励发展中国家参与公共产品的联合供给,如《巴黎协定》中发达国家帮助发展中国家应对气候变化的财务承诺;而惩罚措施是针对国家不作为或“搭便车”、甚至是背弃而获得收益等行为时所采取的禁止性或是“交叉性报复”措施,在《蒙特利尔议定书》中,就是将环境保护机制和贸易制裁机制相结合,规定对缔约国或非缔约国继续生产破坏臭氧层物质的行为实行贸易制裁。晚近的理论还提出了其他一些替代性制度安排,即“门槛数量技术”“门槛数量技术+成本分担机制”,这些都与各个国际法律制度的具体安排息息相关。
3.促成议题联结
2015年底,在联合国成立70周年峰会上,各国领导人批准了《2030年全球可持续发展议程》,标志着各国达成全球化以“可持续发展”为核心概念的共识。发展议题的重点领域包括:能源获取、粮食安全、公共基础设施建设、金融普惠、人力资源发展、恐怖主义、移民与难民等问题。其他双边或多边平台基本是围绕这些议题展开的。
关于议题联结的路径问题,有大量国际实践说明包括国际组织在内的国际机制是如何促成了议题联结的。通常来说,谈判者可以通过以下几种具有代表性的论说方式试图实现议题联结:(1)规范性(即因为联结是正义的或是公平所要求的);(2)协调性(此前由特定体制已经做出过联结,因此与X议题相联结是有意义的和具有重要作用的);(3)因果论(因为X议题对Y议题有重要影响);(4)战略性(因为X议题与Y议题联结对于达成一份协议是必需的);(5)有效性(因为进行联结使得规制被寻求联结的事项或者特定机制内的其他事项变得更加有效)。
从实现的方式来看,常见的方式是通过其高层官员的重要政策讲话,或是建立工作组,或是通过参加新的活动实现议题联结。最近较为典型的一个例子是日本拉拢西方国家强推G7声明,向中国施压。以讨论经济问题为重点的七国集团(G7),却在德国吕贝克举行的G7外长会上通过了一份关于海洋安全问题的声明,涉及南海和东海局势,这在G7近40年历史上尚属首次。这显然是日本想通过将议题外的高敏感问题和议题内所关切的问题一同打包进入集团讨论的范畴形成议题联结。还有一种较为少见的方式,是通过修改成立国际组织的文件或是重新界定组织的职责,以便强化或弱化议题联结。比如,一旦国际组织为了某一目的把自身职能扩大到某一新的领域形成“路径依赖”,可能导致随后由某一组织发起谈判缔结的条约可以处理所关切的相关问题。
为此,我们可以对各类平台善加利用,通过协调性、战略性、有效性甚至规范性的方式形成议题联结,以高层官员在组织化或非组织场所进行对话谈判,促进不同议题或机制之间的联结,将经济合作、安全问题、环境治理等共同关切的议题进行合法有效的结合,增强国家间接收信息的对称性与平等性,创造一个“有序的多边关系环境”。此外,根据“可变几何学”(Variable geometry)的原则,即按不同的议题邀请“利益攸关方”参与讨论,中国可以进一步完善和发展“可变几何学”治理结构,在倡导“一带一路”和亚投行建设的同时,通过“搭平台、设议题”向国际社会提供公共产品。2016年在G20杭州峰会期间,中国积极倡议各国实现更加协调的国际经济政策,会议一致通过了《G20创新增长蓝图》,并制定了《G20全球贸易增长战略》和《G20全球投资指导原则》,第一次把发展问题置于全球宏观政策框架的突出位置,就落实《联合国2030年可持续发展议程》制定行动计划,这些举措对“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”和开创新型全球化格局具有重要意义。
(本文为国家社会科学基金项目“法解释论视域下的法律文本汉译英研究”(14XFX002)的阶段性成果,原载于《学术月刊》2018年第一期,转载未收录原文注释。)
责任编辑:韩少华澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 国际公共产品,加总技术,新型全球化

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