共识化险与各司其职：东盟处理缅甸问题的“众生相”

2022年11月份，东盟迎来了黄金主场外交时刻，世界观众都期待着看这几场戏，比如二十国集团领导人峰会（G20）会不会迎来几个主要大国的尴尬会面，亚太经合组织领导人非正式会议（APEC）能不能化解全球风险，再就是第40、41届东盟峰会和领导人系列会议能否坚持解决“五点共识”问题。所谓“五点共识”，是指东盟领导人在2021年4月24日就缅甸局势达成的五项共识：缅各方应立即停止暴力；有关各方应开展建设性对话；东盟轮值主席国特使应在东盟秘书长协助下调解对话进程；东盟应通过东盟灾害管理人道主义援助协调中心（AHA）提供人道主义援助；东盟特使和代表团应访缅并与有关方会晤。2022年8月5日，东盟外长在第55届东盟外长会议和系列会议发布的联合公报中表示，“东盟愿意以积极、和平和建设性方式协助缅甸。”10月5日，前东盟轮值主席国柬埔寨却称：由于缅方“在落实‘五点共识’上没有任何进展”，官方并未被邀请参加此次峰会，仅邀请了非政治代表出席。11月11日，东盟领导人发表了《关于落实五点共识的审议和决定》，表示有必要设定推行“五点共识”的具体时间表，并尽快与所有利益攸关方接触。随后缅甸便表态拒绝该决定。“东盟方式”继续冷对缅甸，与近期缅国内一系列安全事件恶化有关，比如仰光监狱爆炸案、克钦独立军演唱会遇空袭等事件。“五点共识”迟迟未有进展，东盟各国多次对缅方实施“五点共识”进程表示关切，西方国家也曾明确表示对东盟处理缅甸问题进展缓慢感到失望。

实际上，东盟在缅甸问题上遇到的难题，与东盟并非一个意志统一的整体有关。东盟各国对缅甸问题态度各异，或是谨慎观察，或是皱眉关切，或是两面下注……各国选择不同，是使命的推动，还是利益的驱使？缅甸作为东盟家庭中的一份子，与各国之间的关系各有不同，在纷繁交错的关系下，各国在缅甸问题中扮演了怎样的角色？且随本文一起看看东盟各国处理缅甸问题的“众生相”。

文莱、柬埔寨——奔忙的“管事”

2021年2月1日，缅甸政坛动荡，恰逢文莱在此时任职东盟轮值主席国。4月24日，东盟国家紧急召开会议，协商讨论处理方案，决定任命一名缅甸问题特使负责处理缅甸问题。8月4日，文莱外交主管部长艾瑞万·尤索夫（Erywan Yusof）被任命为东盟缅甸问题特使。9月2日，有消息称，艾瑞万即将访问缅甸。可经历了多次协商谈话之后，10月23日，军方拒绝了艾瑞万关于会见缅甸问题关键人物昂山素季的请求，还被警告不要接触被军方宣布为非法和恐怖组织的实体。10月28日，东盟峰会闭幕式上，文莱将轮值主席国职位移交给柬埔寨。直至最后一刻，艾瑞万也未能实现到访缅甸的计划。

2021年10月，柬埔寨接任文莱，成为新一任东盟轮值主席国。作为同样经历过转型波折和阵痛的国家，柬埔寨深知以“东盟方式”解决域内问题、反对外部干涉的重要性。同时，在政治抱负的驱使下，柬埔寨首相洪森也希望可以在任期内展现自己的领导才能和“柬埔寨经验”，推动解决缅甸问题。

上任伊始，洪森就在缅甸独立日公开致信祝贺“缅甸看守政府总理敏昂莱（Min Aung Hlaing)”，以积极、开放的方式，最大限度地发挥主席国作用，被称为缅甸问题上的“大胆外交”。2022年2月23日，洪森回应联合国缅甸问题特使诺琳·海泽（Noeleen Heyzer）“推动缅甸实行分权”的建议。他表示，缅甸军方的权力由宪法授予，“权力分享”会导致极端组织的出现，这将延长缅甸的战争。洪森以朋友的姿态，期望能为缅甸看守政府解决和解问题营造出一个适宜的环境。但缅看守政府敏昂莱似乎“预判了洪森的预判”，他向洪森表达了尊重，但对洪森的期望则不予积极回应，对“五点共识”也一直未进行有效落实。

洪森作为东盟主席国释放了足够的诚意，但由于缺乏信任和意愿，缅甸各方很难真正展开政治对话。2022年7月21日，东盟缅甸问题特使、柬埔寨外长布拉索昆（Prak Sokhonn）在新加坡尤索夫伊萨东南亚研究所发表主旨演讲，呼吁缅方保持最大限度地克制，敦促缅甸所有民族地方武装组织和政党遵循非暴力原则。然而，缅军方与反对派建立的“民族团结政府”（NUG）互称对方为“恐怖组织”，甚至表达了“相互摧毁”的意愿。8月5日，缅看守政府在一份声明中表示，“东盟成员国不应干涉缅甸事务，也不应与反对统治的‘恐怖分子’接触。我们一直很清楚，和平进程将取决于国内事态的发展。”洪森一直在双边斡旋着、奔忙着，虽想着处理缅甸问题，却又因外部压力和缅甸军方的排斥，陷入了两难境地。

马来西亚、菲律宾——耿直的“谏客”

如果说每个团队里总要有个擅长“泼冷水”的角色，那么在缅甸问题上，马来西亚可谓说是戏份十足。马方曾向缅军方发出警告称，如果缅方继续拒绝与东盟缅甸问题特使合作以解决缅甸危机，不推进与东盟达成的“五点共识”，马方将考虑同反对派民族团结政府展开对话。在缅甸形势恶化后，2022年4月27日，马外长赛义夫承认与“民族团结政府”外长杜津玛昂和民族团结协商委员会主席进行了“非正式”会晤。马国成为第一个公开承认与“民族团结政府”接触的东盟国家。除了自己“泼冷水”，马方还与东盟成员国以及域外大国多次展开对话，提议与“民族团结政府”建立非正式接触，为缅甸人民“争取正义”。

同样，菲律宾也是一个积极参与缅甸问题又擅于唱反调的“小伙伴”。2021年2月，菲律宾明确表示不接受缅甸进入区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）。2022年9月，菲律宾重申去年4月在东盟峰会上的声明，呼吁缅甸避免采取不利于实现全国和解的行为。10月6日，菲律宾总统马科斯表示，缅甸军方一直未落实“五点共识”，菲律宾将在11月的东盟峰会上就解决缅甸问题提出新的解决办法。

尽管一直高唱反调，“谏客”的存在对缅甸问题的解决并非“逆流”。俗话说，比同事唱反调，更可怕的是“信任危机”。马来西亚、菲律宾的“反调”似乎有效避免了东盟各方因为缅甸问题而陷入信任危机。纵观东盟全域，大部分国家本着“不干涉”原则，对于缅甸事务保有审慎的态度，对于军方的消极回应，大多只能“敦促”、“呼吁”。马、菲两国锚定的目标从来不是完全抛弃缅甸。相反，马、菲站反对派立场，一方面力阻缅军方行为过激超出东盟控制，缅军方不得不认真处理与反对派之间的矛盾可能带来的国际危机。另一方面，内部先动起来，总比外人来干涉好。马、菲两国的积极行动，一定程度上遏阻了“东盟无作为论”唱衰东盟中心地位，避免西方插手缅甸事务，进一步激化事态发展，保障了东盟的独立性与稳定性。

新加坡、印度尼西亚——冷静的“裁判”

与其他国家相比，新加坡在此次缅甸问题中表现的十分冷静克制。新加坡外长维文曾公开表示，东盟在缅甸取得的进展不像预期的那样有效。但同时，他也肯定了东盟在缅甸问题中的不可或缺。2022年2月17日，维文表示，“东盟将继续在缅甸问题上发挥关键作用，东盟不会干预缅甸内政，也坚决不会使缅甸军方及其暴行合法化。”但他同时强调：缅甸“绝对”不可以影响东盟发展进程，东盟不能因为一个成员国的混乱而停滞不前。在对缅态度问题上，新加坡极为谨慎。2022年1月17日，新加坡总理李显龙向洪森表示，在“五点共识”取得进展之前，缅甸军方领导人应被排除在东盟峰会之外。新方认为，在足够的耐心与正确的决策之下，缅甸问题的最终解决还是要靠缅甸人。目前局势虽不见明朗，东盟内部也仍有分歧，但进程缓不见得无效、反应慢不见得无用。

类似立场的还有印度尼西亚。2021年3月19日，印度尼西亚总统佐科·维多多呼吁召开东盟特别峰会，以解决缅甸局势。面对军方的强硬态度，印度尼西亚表示无法接受，并一度威胁“孤立缅甸”。2022年7月，缅甸处决四名政治犯后，印尼外交部长蕾特诺·马尔苏迪表示，缅军方使用武器镇压民众，重启死刑，引发严重的民主与人权危机，多次“违背”与东盟达成的“五点共识”。印尼对缅态度较新加坡略显强硬，但与新加坡类似，印尼在立场上非常十分中立。两方都并未明确表示对缅甸国内两股势力的支持，主要是从区域性组织东盟以及东盟国家的整体利益出发，应对缅甸危机。

泰国、越南、老挝——缄默的技术总监和“老伙计”们

泰方自缅甸危机爆发后，一直扮演着与缅方接触的“一线角色”，泰缅军方关系亲密。在此次的缅甸问题中，各方也从侧面入手，积极与泰国交涉，以间接解决缅甸问题。2021年2月，印尼外长同缅甸外长在泰国曼谷进行了“闪电式”会见，泰国副总理兼外长敦·巴穆威奈（Don Poramatwinai）也参与其中。2021年11月14日，敦·巴穆威奈在内比都与缅甸军方领导人会面。当日上午与缅甸外交部长吴翁纳貌伦会面，下午同敏昂莱会面，会谈内容并未被披露。2022年1月17日，联合国缅甸问题特使诺琳·海泽会见了泰国总理巴育，泰国总理府发言人塔那功称，泰国总理承诺将与联合国缅甸问题特使展开合作，以解决缅甸问题。2022年6月13日，美国国防部长劳埃德·奥斯汀与泰国总理兼国防部长巴育·詹欧差进行了关于缅甸问题的会议。此外，2022年4月27日，泰国任命外交部顾问波恩皮莫尔·坎查纳拉克（Pornpimol Kanchanalak）为缅甸问题特使，以代表泰国参加有关缅甸的国内和国际谈判、会议和研讨会，直接向外交部长报告该国的基本事态发展。泰国作为缅甸的重要邻国，在缅甸事务中虽不见频繁发声，但在默不作声的表象之下，却扮演着重要的“幕后角色”。虽然很多时候我们好像看不透泰方真实的角色，但从泰国总理巴育上台的背景来看，泰方自然还是可以为缅军人合理上台提供参照的。缅方领袖敏昂莱一直希望能够仿照巴育上台的模式，如果顺利通过比例代表制（PR）过渡，泰方可能成为幕后最大的“技术总监”。

相比之下，越南、老挝是两位更加内向的“老伙计”，他们非常理解缅甸国内各势力的厮杀，但选择更多关注的是缅甸国内的乱局能否平复，而非国际的分歧与纠葛。2021年3月5日安理会讨论缅甸问题期间，越南常驻联合国代表团团长邓廷贵表示，国际社会应该提供援助，制止暴力行为，确保局势稳定，并开展人道主义援助工作……为缩小缅甸有关各方之间的分歧创造便利条件。3月12日，老挝外交部也发表声明，强调对话与和解，以使局势尽快恢复正常，以实现和平、发展和缅甸人民的利益。值得关注的是，11月18日在2021年东盟峰会期间，老挝总理潘坎·维帕万（Phankham Viphavanh）在接受路透社采访时，公开谴责西方在缅甸残酷镇压民主抗议后对缅甸实施的经济制裁，并呼吁东盟地区集团的其他成员不要插手彼此的内政。

总之，把东盟作为一个意志统一、决策严明的行为体既不现实，也无意义。相反，东盟各国对缅甸问题的立场基于各自的责任、理想和利益抉择，在看似“乌合之众”的情况下，却扮演着一个团队所有应有的角色——适度放权的领导、冷静的技术总监、敢于唱反调的老干部、沉默却不添乱的小伙伴……当我们期望“东盟方式”能有多“见天地”的技术手段时，可能更应该看看不同行为体“见众生”的多姿态。11月13日，东盟峰会落下帷幕，东盟成员国协商决定，为了取得更实际的结果，将对缅甸实施“五点共识”设定时限。同时，未来也有可能与缅甸反对派组织会面，以寻找解决冲突的方法。缅甸问题当然最好由缅甸人民自己解决，但当东盟大家庭愿意伸出援手时，只要他们目标一致，手段各异又何尝不可。时至今日，缅甸国内连绵不断的冲突为对话的展开施加了巨大阻力，“东盟方式”能够坚持下来已属难能可贵，即便将来不再是“五点共识”，换一个说法自然也是极好。随着东盟峰会的落幕，无论“东盟方式”如何变化，只要“家人”还在，不出现唱衰者眼中的“10-1”，东盟中心性将愈加强韧。

（作者：程瑶，云南大学国际关系研究院硕士；张添，北京大学区域与国别研究院博士后、助理研究员 本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）

参考文献：

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[3]The Irrawaddy. Myanmar Junta Rejects Cambodia’s Plea not to Execute Activists[EB/OL]. (2022-06-14)[2022-10-31]. https://www.irrawaddy.com/news/burma/asean-chair-says-executions-may-prompt-rethink-of-strategy-on-myanmar.html.

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[5]联合早报.维文：耐心至关重要 仓促处理缅僵局会削弱亚细安调解能力[EB/OL]. (2022-02-18)[2022-10-30]. https://www.zaobao.com/news/sea/story20220218-1243855.

[6]周士新.信誉与信心的平衡：东盟应对缅甸变局的政策分析[J].东南亚纵横,2022(02):11-20.

[7]VOA Myanmar. မြန်မာ့အရေး အာဆီယံဖိအားပေးဆောင်ရွက်ဖို့ အမေရိကန်တိုက်တွန်း[EB/OL]. (2022-10-27)[2022-10-3]0]. https://burmese.voanews.com/a/6806964.html.

[8]The diplomat. The International Community is Overcomplicating the Myanmar Crisis[EB/OL]. (2022-10-25)[2022-10-30]. https://thediplomat.com/2022/10/the-international-community-is-overcomplicating-the-myanmar-crisis/.