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上海旧区改造三十年：历程、探索、成效

万勇

2022-12-10 16:49

编者按：上海的城市更新是从旧区改造开始的，至今已经差不多经过了30年的发展。上海社会科学院城市与房地产研究中心主任、研究员、教授级高级规划师，国家社科基金重点项目首席专家，上海城市记忆空间研究院院长万勇通过系统地分析、研究、总结，回顾了上海城市发展30年来的历程、探索和成效。

文章指出，从1992年12月第六次党代会计划实施“365危棚简屋改造”开始，至今年6月第十二次党代会的召开，30年间，上海终于全面完成中心城区成片旧改任务。这30年，上海中心城区的成片旧改大致经历了三个阶段。

万勇表示，30年间，上海的旧改重心不断调整。从最初启动实施“365危棚简屋改造”，到2000年启动“新一轮旧区改造”，到2019年提出5年内基本完成手拎马桶家庭房屋改造，乃至今年提出“两旧一村”改造任务，不懈推进，不断超越。

30年间，旧改方式不断演进、制度不断创新、政策不断完善、力度不断加大、类型不断丰富，改善了居住条件、提高了生活水平、促进了经济发展、优化了城市环境。无论是从民生工程的社会属性，还是从受益居民或投入资金的总体规模，还是在人居环境上的改善成效，都堪称中国人居发展史上的重大进程、中国式城市现代化的重要样本，总体上形成了具有上海特点的城市更新改造体系。（以下为原文）

从1992年12月第六次党代会计划实施“365危棚简屋改造”开始，至今年6月第十二次党代会的召开，共30年历程，上海终于全面完成中心城区成片旧改任务。第十二次党代会报告总结为“这一困扰上海多年的民生难题今年将历史性解决”。

三十年前，中心城区居住拥挤，房屋简陋，环境脏乱，配套设施匮乏，违法搭建频繁，安全隐患严重，社会矛盾突出。人均住房面积仅6.6平方米，更有数十万户家庭人均居住面积低于4平方米。厨卫空间严重短缺，住房成套率仅31%。居民要求改造的呼声十分强烈。

三十年间，针对旧区改造这一最大、最紧迫的民生议题，历届市委、市政府高度重视、科学决策，广大市民群众坚决拥护、积极响应，各级党员干部开拓创新、辛勤耕耘，以靠前指挥的决策领导，系统完备的政策创新，协同联动的组织推进，攻坚克难的敬业精神，使旧区改造获得三十年如一日的节节推进。

上海三十年旧改的伟大历程

从改造方式和改造对象而言，上海三十年旧改经历了波澜壮阔的三个主要阶段：

第一阶段（1992-2000年）：“拆旧建新”的危棚简屋改造。1992年，中共上海市第六次代表大会提出“到本世纪末完成市区365万平方米危棚简屋改造（简称‘365’危棚简屋）”的目标，规划确定23个地段作为重点改造基地。同年，原卢湾区“斜三”地块以毛地批租形式开展旧区改造，是一次重大的体制创新与机制突破，解决了一直困扰旧区改造的资金难题，开启了大规模危棚简屋改造的先河。随后，通过努力，至1995年，用了4年时间，结合土地批租、房地产开发、市政建设，共拆除危棚简屋180万平方米，占1991年危棚简屋统计总数的近50%。1997年，亚洲金融危机爆发，土地批租进展趋缓，旧改也陷入困境。同年6月和次年5月，为抓紧推进旧区改造，市政府陆续出台了一系列优惠政策，还自1998年起连续3年将“365”危棚简屋改造列为市政府实事项目，各区按照市政府下达的改造计划，因地制宜，调动各方力量进行攻坚，成效显著。包括成都路高架工程、黄浦71街坊、原闸北“不夜城”、普陀“两湾一村”等一大批重点、难点旧改项目得以实施。20世纪90年代是上海旧区改造较快推进的10年，全面实现拆除365万平方米危棚简屋的预定目标，受益居民约68万户（据统计年鉴等，以下同）。

上海斜三地块改造前——改造后变身海华花园

上海两湾一宅改造前后

第二阶段（2001-2016年）：“拆改留并举”的成片二级旧里以下房屋改造。2000年底，中心城区尚存大规模二级旧里以下旧住房，改善市民居住条件的压力仍然很大。“十五”期间（2001-2005年），上海决定实施重点针对成片二级旧里以下房屋的新一轮旧区改造，按照“政府扶持、市场运作、市民参与、有偿改善”原则，实行以货币安置为主的动迁政策和“拆改留并举”的改造方式。市政府组成联合工作小组，认定试点地块58幅，提供一系列优惠政策和配套措施，统筹房源供应，强化“阳光拆迁”，探索风貌保护，结合世博园区和轨道交通等重大建设项目，共改造二级旧里以下房屋700万平方米，受益居民36.6万户。“十一五”期间（2006-2010年），按照“政府主导、土地储备”原则，探索以土地储备为主要方式的旧区改造。其中，重点推进闸北区北广场、黄浦区董家渡、普陀区建民村、虹口区虹镇老街、杨浦区平凉西块等“五大基地”。2009年，实行旧区改造事前征询制度和“数砖头+套型保底”补充安置政策，加快建设动迁配套安置房源，增加就近安置方式，改造速度明显加快。共改造房屋343万平方米，受益居民28.1万户。“十二五”期间和“十三五”前期，旧区改造从“拆迁”到“征收”，国家政策发生重大变化，上海及时调整体制机制，实现平稳过渡，同时继续实施市、区联手改造，土地储备中心和有关国企积极参与重点地区旧改，通过土地和金融政策创新、建设一大批征收安置房源、明确历史遗留毛地出让地块处置口径等多方面努力，六年间共改造房屋406万平方米，受益居民15万户。

第三阶段（2017-2022年）：“留改拆并举、以保留保护为主”的成片历史街区更新。2017年，上海城市发展方式向“留改拆并举，以保留保护为主”转型。上海面临既要加大力度保护历史建筑和风貌、又要抓紧收官成片二级旧里以下房屋改造的压力，尤其是需要尽快解决手拎马桶家庭居住困难等问题。同时，还面临政策法规调整、管理体制变化、融资管理收紧等因素影响，旧区改造事业经历了不平凡的五年。上海将全力以赴推进旧区改造作为贯彻落实习近平总书记考察上海重要讲话的重要抓手，高度重视，攻坚克难，大力推动。此间，上海采取了一系列强有力的举措：成立市旧改专班，抽调业务骨干集中办公，高效研究政策措施，统筹协调手续办理，协同解决难题顽症。成立市城市更新中心，具体推进旧区改造、旧住房改造、城中村改造及其它更新改造项目，有关职能部门为其赋能。创新“政企合作、市区联手、以区为主”新模式，打通功能性国企参与旧改的方式和途径，成立城市更新平台公司，与相关各区合作实施旧改。形成“1+15”政策体系，从规划、土地、资金、房源、征收等方面有力支持旧改。创建行政司法沟通协商平台、协商推进国企签约平台等一系列工作协同新机制，加快旧改毛地处置和征收收尾。坚持征收工作“公开、公平、公正”，创建了“群众工作十法”等一系列好的制度与做法。另外，还通过积极争取国家政府专项债、成立城市更新基金、加快区域功能定位研究和策划、统筹历史风貌保护和旧区更新改造等一系列举措，全力保障与支撑旧改。在关键的成片旧改收官这五年，上海旧改“走出了新路子、跑出了加速度”，一大批以保留保护为主的旧区改造项目顺利推进，累计实施改造328万平方米，16.5万户居民受益。

上海三十年旧改的不懈探索

有鉴于旧区改造工作的必要性、重要性、紧迫性与战略性，历届市委、市政府把旧区改造作为事关百姓福祉和城市长远发展的重要民生工程和民心工程，放在全市工作的突出位置，以坚定的决心、务实的作风、创新的政策，全力推进旧区改造，把这项功在当代、利在千秋、关系全局、影响深远的伟大工程，一届一届坚定地推进下去。为了克服前进路上的一系列困难，上海旧区改造在三十年不断发展变化中，开展了一系列创新与突破。

三十年间，旧改重心不断调整。从最初启动实施“365 危棚简屋改造”，到2000年启动“新一轮旧区改造”，到2019年提出5年内基本完成手拎马桶家庭房屋改造，乃至今年提出“两旧一村”改造任务（零星旧改、旧住房成套改造、城中村改造），不懈推进，不断超越。

上海新天地改造前——改造后的今日新天地

上海虹镇老街改造前——改造后变身瑞虹新城

三十年间，旧改方式不断演进。从最早以“拆旧建新”形式针对危棚简屋的改造，到后来以“拆改留并举”形式针对二级旧里以下房屋的成片改造，到“留改拆相结合、以保留保护为主”形式针对成片历史街区的更新改造，以及近几年来强调“保民生、保基本、保安全”基础上的“应留必留、该改尽改、当拆快拆”，经历了一个实事求是、因势利导的过程。

三十年间，旧改制度不断创新。从2002年提出“阳光动迁”以来，先后开展了“五项制度”、信息公开、党建联建、“两轮征询”、结果公开、公信支持、电子协议、网上签约、“宝兴十法”等一系列阳光举措，坚持群众路线，房屋征收制度不断探索、不断创新。

三十年间，旧改政策不断完善。从“拆迁”到“征收”；从“数人头”到“数砖头”再到“数砖头加套型保底”；从毛地批租、协议出让到土地储备、净地招拍挂，再到带建筑、带方案出让；从毛地动迁，到市区联手土地储备、政企合作平台推动、历史遗留毛地处置等的多策并举。旧改政策、机制与时俱进，不断贴近百姓需求。

三十年间，旧改力度不断加大。采取各种形式筹措资金，投入规模数万亿，仅以近五年16.5万户受益居民和单位征收计，就需要近万亿资金投入。采取各种形式筹措房源，建设了数千万平方米的配套安置住房，仅“十一五”期间就开工建设3000余万平方米。不断完善政策、创新机制，前后制定上百个规范性文件，两、三代人，数以万计的党员干部做出了贡献，很多人为旧改贡献了半辈子精力。

三十年间，旧改类型不断丰富。除了前述以征收形式为主的旧区改造外，上海还探索了多种形式的以非征收为主要特点的综合改造，包括针对里弄与多层老公房的成套改造、针对优秀历史建筑的保留保护试点、针对工业遗存的转型升级与保护利用、针对老公房的平改坡与综合平改坡、针对老旧小区民生改善的实事工程、针对历史文化街区的综合环境治理、针对公房资产的常态化大修和修缮、针对老旧房屋的民间自发维修改建等等，从总体上形成了具有上海特点的城市更新改造体系。

上海三十年旧改的巨大成效

通过三十年的不懈努力，作为申城“天字第一难”的旧改工作，终于告一段落。无论是从民生工程的社会属性，还是从受益居民或投入资金的总体规模，还是在人居环境上的改善成效，都堪称中国人居发展史上的重大进程、中国式城市现代化的重要样本。同时，通过这项浩大工程，既改善了民生，也促进了城市的功能提升、结构调整、经济增长、环境优化和遗产保护，战略成效十分显著。

三十年旧改改善了居住条件。通过旧区改造，约165万户家庭、500万居民的住房条件明显改善。如果加上郊区城镇棚户简屋和城中村改造、国有农场危旧房改造，以及带征范围的居住改善、非征收的综合成套改造，受益居民的规模则更大。总体而言，通过征收开展的旧区改造，相当于营造了两座特大城市（500万人以上为特大城市），一座是历久弥新的旧城区，一座是焕然一新的新城区。这是人居发展历史上的壮举，是城市民生工程的典范。

三十年旧改提高了生活水平。通过旧区改造，居民住宅成套率从1990年的31.6%，到2000年的74%、2010年的95.8%，再到2020年的97.6%。中心城区人均居住面积由1990年的6.6平方米，到2001年的17.3平方米、2006年的22平方米，已稳步提高到2021年的37.4平方米。住房的改善必然带来生活质量的提升，市民获得感、幸福感、安全感大大增强。

三十年旧改优化了城市功能。通过旧区改造，中心城区腾出了部分用地，建设了大量住房和公共绿地、道路广场、市政基础设施、公建配套设施等，城市功能得以提升。同时，中心城区人口得以有序疏解，平均人口密度从1990年的每平方公里67681人，下降至2000年的43044人、2010年的24137人、2020年的23092人，从而改变了中心区极度拥挤的局面，缓解了交通，改善了环境，优化了服务。

三十年旧改促进了经济发展。通过旧区改造，极大改善了投资环境，促进了大规模固定资产投资，也增加了社会经济发展的物理空间，带动了相关产业的转型升级，释放了大量的消费需求。其中，通过楼宇建设，实现了楼宇经济、总部经济的迅猛发展；通过整旧如旧，产生了新天地、外滩源、思南公馆等一大批经典项目，成为城市名片，享誉海内外。