马克龙落入“麦肯锡门”：公共权力可以被赋予私营部门吗？

公共权力可以被赋予私营部门吗？或者更确切地说，当政府决策有赖于私营公司的建议时，真正的治理者究竟是谁？——近一年来法国朝野围绕咨询公司麦肯锡（McKinsey）的舆论风波持续延烧时，这不仅是政治反对派所着力强调的主题，也是许多法国人内心自然而然产生的一个疑惑。

2021年11月，法国参议院组成跨党派调查委员会，对私营咨询公司在公共政策中的影响问题展开调查。今年3月，该委员会提交报告，指责咨询公司在公共政策中发挥了过大影响，政府开支也呈爆炸性增长，并指控麦肯锡公司有避税嫌疑，且其高管在听证中在该公司缴纳企业税问题上进行不实陈述。

11月24日，国家财金检察院（PNF）透露，在多项投诉和举报推动下，已经在10月下旬对麦肯锡公司和政府之间关系展开司法调查，其中包含了三项调查：两项分别针对2017年和2022年大选中马克龙阵营竞选账户的违规操作，一项针对政府在发包项目时涉嫌“偏袒”（favoritisme）该公司。在这一调查背景下，检方于12月13日搜查了麦肯锡法国公司办公室和法国执政党复兴党（原共和国前进党）的总部。

当地时间2022年4月12日，网络上麦肯锡公司管理咨询公司标志与爱丽舍宫

虽然早有前情铺垫，但此案的最新进展仍然像湖中落石，激起无数涟漪。《巴黎人报》此前就定性为“无疑是当下（法国）最敏感的司法调查”，因为这是马克龙执政六年来，首次有司法调查直接涉及到在任总统。而马克龙也在第一时间表态：“我丝毫不害怕”，并称自己并不处于“调查核心”，是有些人想把麦肯锡事件“政治化”。

一切政治人物固然都要面对历史的审判，但这种抒情诗般的愿景，并不能代替现实中“将权力装入笼子”的制度设计。即便制度并不是每次都能成功地把权力关进笼子——它完全可能成功脱身，但笼子本身的存在，以及位高权重者对关上笼门那只手的忌惮，本身就是法治与分权制衡的题中应有之义。

麦肯锡：无妄之灾还是罪有应得？

今年3月17日，法国参议院调查委员会公布报告，将矛头指向以麦肯锡为代表的私营咨询公司，批评后者在公共政策中扮演了不成比例的角色。2018年到2021间，法国政府发包给咨询公司的合同金额翻了一倍还多，2021年达到创纪录的10亿欧元。

而据《世界报》统计，在2018年到2021年间，麦肯锡就从法国政府手中拿到大约40项委托，合同总金额在2800万到5000万欧元之间，其中涵盖住房、失业保险、教育等社会热点议题，而最引人瞩目的是在新冠疫情期间针对疫苗接种、健康通行证、公共运输管理等方面的一系列合同，总金额超过1300万欧元。

参议院调查委员会还指控：麦肯锡在2011到2020年间没有缴纳任何企业税，而它仅2020年在法国的营业额就达到3.29亿欧元；并称该公司大量采取“转移定价”等手段，即从在法国的应税利润中扣除了许多向位于国外的其他实体开具发票的费用，以减少在法国的应税利润金额，最终达到避税目的。而麦肯锡方面则显得遮遮掩掩、欲盖弥彰，它先是表示已经缴纳了4.2亿欧元的税收和社保分摊金，但这一表态随即被指故意将企业税和社保分摊金混为一谈；随后，麦肯锡又声称通过子公司缴纳了六年的企业税，却没有透露缴纳渠道和金额。

在参议院报告发布后，全国财金检察院便针对麦肯锡的税务问题开启了调查，并随后于5月24日第一次搜查了麦肯锡法国公司的总部。而10月下旬起对麦肯锡公司和马克龙政府之间关系展开司法调查，并于12月13日搜查麦肯锡公司和复兴党总部，便是这幕大戏迄今为止上探至最高点的进展。

“麦肯锡门”之于马克龙，仿佛是为反对者提供的一针强心剂，似乎再次坐实了这位总统“亲大公司、亲盎格鲁-撒克逊模式，不识民间疾苦”的既有标签。而马克龙今年3月27日 在访谈中被问到此事时，断然否认和麦肯锡之间有私下交易，并强硬放话称：“如果有证据表明有人为操纵，那就刑事法庭见吧”。

根据《世界报》记者的复盘，麦肯锡和马克龙之间的关联，其实可以一直追溯到2007年，当时后者正担任“阿塔利委员会”的副报告人，为萨科齐政府的经济改革出谋划策。他的表现已经让当时麦肯锡公司的高层人士印象深刻（当时麦肯锡公司已经派员以“公共利益”名义，为该委员会提供免费服务）。

在马克龙的崛起过程中，麦肯锡并没有正式出面组织竞选活动，但其中一些高管以个人身份参与其中。2017年大选第二轮投票前两天，有不明身份（但普遍被怀疑来自俄罗斯）黑客在网络曝光马克龙竞选团队的数千封内部邮件，该事件被称为MacronLeaks。其中显示，有来自麦肯锡公司的20余名成员为马克龙出谋划策，其中包括麦肯锡法国子公司的公关部门负责人。

而在马克龙胜选之后，亦有多名麦肯锡高管“弃商从政”，例如前次级合伙人柯莫（Ariane Komorn）于2017-2021年间在共和国前进党从事党务，不过随后离开政界去创业；另一名高管米迪（Paul Midy）从2020年起担任该党副总干事，并在2022年戏剧性地击败该党“叛将”、数学家维拉尼（Cédric Villani），赢得议员席位，在政界扎下根来。

事实上，在所有私营咨询公司中，麦肯锡并不是最大的受益者——至少从数字上看不是。无论是根据《世界报》还是参议院调查委员会的不完全统计，麦肯锡都远远不占据支配地位。后者认为，在2018年到2020年的政府相关支出中，麦肯锡的营业额只占1%，远低于法国本土的凯捷（Capgemini）的5%和Eurogroup的10%。

但麦肯锡成为众矢之的，很大程度上出于两个原因：一是如前所述，被指控有避税嫌疑，二是它参与了若干项牵动社会广泛利益的项目，尤其是新冠疫情中的疫苗接种、筛检、健康通行证等，这些前所未有的防疫措施当时都激起了强烈争议，而幕后的麦肯锡也因此显得更加面目可疑。不仅如此，它还参与了诸如退休、房租补贴、失业保险、食品补助等各项社会福利制度改革。在马克龙政府的新自由主义取向的改革中，这些福利制度往往被削减（如房补）或被收紧享受条件（如退休和失业保险），这使得民众的部分怨气发泄到出谋划策提供论证（但并非实际决策人）的咨询公司头上。

这一过程中的典型例子是，2020年法国政府对房租补贴制度连续进行改革，先是7月宣布将每月房补金额普遍降低5欧元，随后又于9月宣布改变房补标准的计算方式（收入水平参照时段从此前两年减为一年），以期每年节省10亿欧元。当公众事后得知麦肯锡参与了房补制度改革论证，并且政府为此买单388万欧元后，自然而然地产生了极大反感情绪，认为是政府和麦肯锡内外勾结，从“贫苦小民”的每月房补中雁过拔毛，转移到“大资本家”的口袋中。但实际上，麦肯锡并没有参与7月份降低房补的相关决策，而只是参与到9月份的改革当中，扮演了协助政府修改调试信息系统的角色。连参议院调查委员会的报告人都在这个问题上犯了事实性错误，把针对房补的不同改革混为一谈。

另一个常被作为反面典型的例子，是麦肯锡从政府手中拿到49.68万欧元，负责构思“教师职业的未来”，但计划中的研讨会不了了之，麦肯锡撰写的报告未对外公布，提出何种高见不得而知，而近年来法国教师待遇停滞、人手短缺、地区资源不均的结构性危机却越发明显，形成了公众眼中的背反局面：教师职业没有未来，麦肯锡却大有钱途。

即便在许多问题上可以进行事实层面的辨正，但社会情绪却并不容易因此而得到扭转。归结起来，无论是避税嫌疑，还是参与具有相当敏感程度的社会改革，麦肯锡遭受诟病的共通之处在于：在通胀高企、民众购买力缩水、社会财富分配不均的大背景下，分配正义问题显得愈发敏感。在这个意义上，西装革履的麦肯锡精英所遭遇的指控，虽然来自于参议员和检察官，但更遥远的背景，仍然闪现着四年前那场啸聚街头的“黄马甲”运动。

咨询公司的角色

事实上，私营咨询公司介入政府决策，并不是马克龙任内才出现的新现象。从萨科齐执政时期（2007-2012）以来，尤其以2007年的“公共政策整体修订”（RGPP）为标志，法国在公共行政领域中开始大规模引入咨询公司。如今在管理和战略咨询方面，公共部门已是仅次于金融和工业之后的第三大客户群体。

在最近三任总统治下，法国政府都成立了专门的公共服务采购机构：萨科齐时期是国家现代化总局（DGME），奥朗德时期是公共行动现代化总秘书处（SGMAP），马克龙时期则是“公共转型部际领导小组”（DITP）。虽然名称各有不同，但目标大体一致，即重新组织国家的公共服务，而这种“重新组织”的重要手段，就是引入专业化的咨询团队，为政府施政进行论证背书。

以马克龙政府的DITP为例，该机构在每届总统任期内约有1亿欧元预算（但国防等个别领域不包括在内），代表政府各部统一管理向咨询公司招标程序。各部先自行确定需求，提出指导性价格，并公开邀请各咨询公司投标。在研究标书后，DITP将项目委托给中标公司。但在此基础上，某些惯例导致大型公司不可避免地处于优势地位，其中包括政府为提高效能而签订“框架协议”，以及援引紧急事由或既有咨询合作关系，直接将某些项目交给特定公司。根据《世界报》的统计，在马克龙的第一个五年任期内，法国政府向咨询公司发包了大约1600个项目。

当地时间2022年4月17日，在巴黎街道上的马克龙竞选海报上的涂鸦，上面写着“麦肯锡、辉瑞、彻底腐败”。

从原则上说，DITP在大约20个咨询公司和60余家分包商的名单中进行招标、遴选和分配，旨在避免政府方面的偏袒和某一家公司独大。如果认为有偏袒因素的话，落选的竞争者甚至可以提起司法诉讼（例如两家咨询公司TNP和Buying Peers曾于2021年向巴黎行政法庭起诉，指控政府在一项招标中有偏袒考量。它们虽然在报价方面具有优势，但项目管理能力却并不被看好，因此输给了麦肯锡和EPSA）。在缺少硬性衡量标准的咨询行业中，这种诉诸公堂的做法非常罕见（TNP和Buying Peer公司最终败诉），但至少说明，政府和咨询公司之间的关系并不是“法外之地”。

尽管如此，这种关系仍然被公认存在巨大的灰色地带。在发包流程的实际运行中，一方面难以避免决策者的背景和出身导致的偏好，缺乏足够的透明度，例如《世界报》向“行政文件查阅委员会”（CADA）提出申请，要求查阅2017年到2022年间总统府与麦肯锡委托协议相关的文件，但总统府拒绝提供；另一方面，无论所涉事项成功还是失败，咨询项目的价值都难以量化。一项委托价值10万还是100万欧元，咨询公司方面固然可以用投入的人力、物力和时间成本进行论证，但从公共行政角度看，从论证到执行的各个环节充满变量，咨询项目是否物有所值，存在极大的不确定性。

面对“政府被私营公司操纵”的质疑，法国政府极力强调，咨询公司只是作为一种“支持”或“启发”而存在，所有重大决策权仍然操之于政府；而咨询业内人士也倾向于认为，咨询公司“越俎代庖”、帮政府拿定主意，对他们自身其实并没有实质上的好处，业内更常见的模式是：公司并不会挑战政府的决策意图，而满足于在技术层面上进行背书，“闷声发大财”。甚至法国法院也曾以质疑眼光、从反面证实了这一点：审计法院曾在2018年的一份意见中批评咨询公司提供的服务质量不高，许多报告只是借用了内部数据，简单地重复已有信息或重申现有结论，在战略咨询方面所提建议过于笼统。这一批评固然有“拿钱不干事”的指控，但“拿钱不干事”和“越俎代庖”二者之间，本质上是难以兼容的。

尽管如此，“背书”和“决策”之间的界限并非在所有场合都容易划分清楚，尤其是事关敏感议题时，哪怕是技术层面的建议，可能也在不经意间上升到“决策”高度（例如新冠期间对于医疗用品库存的配置建议），引发利益相关方的质疑。

咨询公司介入公共行政，并不是法国面对的独特议题。不仅英美等盎格鲁-撒克逊国家更加习惯求助于咨询公司（例如有报道称，在脱欧公投之前，英国政府为前期相关咨询已经支付了1亿英镑，而2021年各类咨询费用达到25亿英镑），欧陆各国和欧盟层面也越来越多地习惯求助于咨询公司，相比法国政府2021年在咨询项目上花费的近10亿欧元，德国仅在“四大”（德勤、普华永道、安永、毕马威）提供的服务上就达到12亿欧元（此前默克尔政府也曾要求麦肯锡公司协助设计一套移民接待体制），荷兰的相关咨询支出更领跑欧洲，高达20亿欧元，是法国政府的两倍之多。

但对法国来说，邻国经验不足为训，它还需要额外面对一重历史难题，这就是法国人赖以自豪并且在很大程度上塑造了法国行政管理的“公共服务”观念。自大革命以降，法国发展出独步欧洲的一整套公共行政体系，官僚机构如同精密运作的齿轮（尽管从公民角度来看未必高效），维持着整个权力体系的有效运转。这种传统导致了法国政治文化对于私营部门的侵入和公私领域的交融，始终有比较强的排斥力。在批评者眼中，法国政府对咨询公司的依赖不啻为一剂“慢性毒药”，会逐渐侵蚀公共服务的雄心和能力。

例如在《世界报》的一篇调查报道中，一位不具名的前卫生部高官表态反对将新冠疫情期间的公共卫生事务委托给私营咨询公司时称：“2010年应对H1N1流感时，我们可没需要什么其他资源，都是在内部解决的……我们依靠自己的小型图表、生产厂家（他们告诉有多少可用药物库存）、医保机构（他们确定优先目标人群）以及一个甚至从拿破仑时代就存在的省长网络，就应对得很好了。”

H1N1流感和新冠疫情对公共卫生系统的冲击力，显然不可同日而语。如果没有外部资源支援，仅凭法国公共卫生机构独力奋战，是否能够应对周全，其实是件很可疑的事。事实上，早在新冠疫情暴发之前，法国公立医院体系就已经大量引入咨询公司，尤其是以2004年定价改革和2007年的RGPP为契机，疫情前的15年间，公立医院体系中的咨询业务已经得到长足发展。但耐人寻味的，是这种追溯到拿破仑时代的对公共服务的隐含乡愁，构成了对私营部门的一种抵抗心态。

与这种乡愁心态相呼应的，还有同样隐含的法式民族主义心态，担忧私营部门渗透公共行政，可能导致法国法律向“盎格鲁-撒克逊国家”看齐；海量数据储存在美国公司的服务器上，可能导致“数字主权”旁落；甚至一份相关法案提出的主要措施还包括：咨询顾问必须在与行政部门交流时使用法语，而不得使用“他们的盎格鲁-撒克逊方式”（尤其是夹杂的大量英文术语）。

免费馅饼还是特洛伊木马？

在围绕麦肯锡和咨询行业的争议中，一个最具有争议的问题，是咨询公司给政府提供的“免费馅饼”——以“公共利益”为名的无偿服务（pro bono）。

Pro bono原本是法律行业中最为广泛使用的概念，意指律师在常规的营利性业务之外，抽出一部分工作时间为处境不利的弱势群体提供免费的法律服务，以体现回馈社会的责任感。而咨询公司以“公共利益”为名，为公权机构免费提供服务，或将自己的员工免费借调到公权机构，虽然同样以“公共利益”为招牌，但内涵已经大不相同。

在马克龙治下，公权力和私营机构的关系更加微妙，呈现出一种相互利用的特征（法国政府称之为“双赢”选择）。例如从2018年起，马克龙发起一场名为“科技向善”（Tech for Good）的年度峰会，打造法国与Facebook、微软等公司直接对话的平台，说服这些数字巨头们在法国增加就业岗位、扩大科研投入等等。峰会的组织工作由麦肯锡以“公共利益”理由来免费操盘。2020年7月，马克龙在向各大科技公司通过“科技向善”峰会平台助力抗击新冠疫情表示感谢，并且特别提到“麦肯锡团队的战略和方法支持”，用这种方式承认了该公司的独特角色。

当然，麦肯锡也绝非免费的“冤大头”，它不仅可以借此频繁介入峰会活动议程（其中被广泛提及的一个争议焦点是它邀请公共采购部门负责人出席峰会，笼络用意昭然若揭），而且顺理成章地为今后历届峰会的组织奠定基础；更重要的是，通过成功组织峰会，麦肯锡进一步加强了和法国政府之间的合作关系，有助于在其他业务领域中的扩展。

麦肯锡与“科技向善”的模式不是孤例，马克龙政府有意识地频繁利用这种模式来推进自己的议程，它用同样的免费模式借助波士顿咨询公司（BCG）来组织“选择法国”（Choose France）投资推介峰会，借助罗兰贝格公司（Roland Berger）来组织规模更大的Scale Up Europe峰会。在新冠疫情的应对过程中，贝恩公司（Bain）也以免费方式为卫生部提供筛查方案，BCG公司和罗兰贝格公司帮助公立医院系统作出改进，等等。

马克龙政府借助咨询公司的专业能力，撬动了许多前任政府所不曾设想的议程，但同时也引发了“瓜田李下”的质疑。反对者认为这种免费服务是大公司设下的“特洛伊木马”，终将产生后果。早在麦肯锡因为参与新冠疫苗接种工作而引发争议时，就有法国议员提议禁止咨询公司向行政机构或政党以pro bono方式提供免费服务。领衔提出议案的议员马莱克斯（Olivier Marleix）坚称：“这些免费服务迟早都会获得回报，这必然会令人对公共采购的合同去向产生怀疑”。

而一些实力相对较弱的咨询公司，同样乐于见到在公务领域中禁止pro bono模式，因为让不缺钱的政府享受免费服务，不仅和这种模式的初衷背道而驰，而且并不是所有公司都有足够资源来玩这种长线布局的游戏，大型咨询公司用这种方式和政府套近乎，无形中也起到了将竞争对手拦在门槛之外的效果。

而在“麦肯锡门”事态升级、调查矛头指向马克龙竞选团队之际，这种pro bono模式产生了更有技术性、同时也更切近的法律风险：咨询公司给政党提供免费服务（哪怕以个人身份），是否构成了变相的政治献金？

《世界报》在调查后承认，在马克龙竞选团队提交给“竞选账户及政治献金全国委员会”（CNCCFP）审查的账目中，没有发现麦肯锡公司直接提供政治献金的迹象。但问题在于，竞选团队同样否认咨询公司曾派员以有偿或无偿方式为竞选服务，尤其是无偿方式被视为法人团体对政党的“捐赠”，但这种“捐赠”受法律禁止。麦肯锡高管在参议院接受质询时也坚持同样的说法。但问题在于，无论是法国媒体的调查报道，还是MacronLeaks事件中被曝光的迹象，都使得麦肯锡难以摆脱嫌疑。

借用著名作家茨威格（Stefan Zweig）评述法国“末代王后”玛丽·安东尼奈特（Marie Antoinette）的一句名言：命运赠送的所有礼物，早已在暗中标好了价格。咨询公司给政府赠送的免费馅饼，恐怕也是同理——无论是双方有意为之心照不宣，还是以一种不曾预料的方式。

当地时间2022年3月30日，法国转型与公共服务部长艾米莉·德·蒙查林和法国公共行动与会计部初级部长奥利维尔·杜索普特（右）在巴黎贝西法国经济与财政部就法国政府使用昂贵的管理顾问一事举行新闻发布会。

好笼子造就好总统

在“麦肯锡门”整个事件中，实际上存在三个不同层面的问题：一是：公共权力是否应当借助于私营咨询公司来作出决策？当政府采用咨询公司的方案进行施政时，真正的治理者究竟是公权机关还是私营公司？这也是参议院调查委员会重点指斥的问题；二是在不同私营实体之间，应当如何公平合理地分配项目资源，不至于厚此薄彼？这是所谓“偏袒”指控所涉及的部分（TNP公司的诉讼可做案例）；三是咨询公司以“公共利益”名义所提供的免费服务，是否构成了对公权机构和政党的变相捐赠和支持？这是检方对马克龙阵营两次竞选的疑点所在。

但在民粹视角下，这三个不同层面往往很容易被一步打通，变成了“马克龙与麦肯锡私相授受、慷国库之慨并纵容逃税”，并且和“罗斯柴尔德银行家”的标签遥相呼应。

除司法调查之外，“麦肯锡门”还折射出多重制度借鉴意义：

一是反对党的角色。毋庸讳言的是，围绕“麦肯锡门”的争议有明显的党争色彩。作为引爆事件导火索的参议院调查委员会中，主席来自于右派的共和党，报告人来自于极左派的法共，其余10名成员也全部来自反对党。不难想象，马克龙阵营中很难有人愿意“触霉头”，去参加一项众所周知矛头指向总统的调查。反过来说同样具有讽刺性的是，法共固然对私营企业进入公共行政领域深怀敌意和戒心，而右派共和党却未必如此，正是在萨科齐当政期间，咨询公司开始在法国大举进入公共行政领域，但如今的共和党参议员并没有同样的热情，来反思本党曾经主政的时期。

即便如此，这种党争并不因此失却其意义。《联邦党人文集》曾指出：“自由之于党争（faction），如同空气之于火，是一种离开它就会立刻窒息的养料。”这句话反过来说，其实也同样可以成立，没有基本的自由，党争固然无从展开；但没有党争以及由此撑开的制度性博弈空间，持久的政治自由状态同样难以想象。

二是司法机构的独立性。负责此次调查的全国财金检察院成立于2013年，其本身就是此前社会党政府公共预算部长卡于扎克（Jérôme Cahuzac）境外秘密账户丑闻曝光的产物，成立9年来战功赫赫，上至前总统萨科齐，下至近年来各色政治人物为家人虚构职位领取空饷，以及空客公司（Airbus）的大型商业腐败案等等，都成为其矛头指向。

此次负责调查“麦肯锡”的预审法官，曾经参与过调查萨科齐2012年虚开发票、涉嫌非法政治献金的“毕格马利翁案”（Bygmalion），具有丰富经验和受保障的独立地位。即便马克龙在总统任期内享有豁免权，不会被检方传唤，但他上任以来在司法方面的清新形象，或许就此黯淡下来，未来是否重蹈萨科齐的覆辙，亦未可知。

三是媒体监督的力量。在“麦肯锡门”发酵之际，尤其社交网络上曾出现大量阴谋论腔调，声称马克龙政府为避免丑闻败露，勒令各大主流媒体噤声，实行“媒体静默”，因此主流媒体对麦肯锡不敢置喙，“真相”只能在社交网络上流传。但随手查阅资料就不难发现，几乎每一家法国主流大报都曾关注跟进此事，而《世界报》在深入调查麦肯锡及咨询行业之余，也不得不正告读者：所谓“媒体静默”纯属无稽之谈，从一开始就不存在。

当然，媒体的报道不能代替司法机关的调查和判决，由于事件当中存在众多灰色地带，届时司法机关的结论或许不能令麦肯锡的批评者完全满意，但这和“静默”与“噤声”有本质区别。媒体作为社会之公器，在“麦肯锡门”事件中并没有缺席。

从目前种种迹象来看，“麦肯锡门”对马克龙的冲击，恐怕不会像萨科齐的竞选账目丑闻那么麻烦，但司法机构、反对党和公共舆论联手，给近年来在法国公共行政中大行其道的咨询业务踩了一脚刹车，也给在灰色地带起舞的马克龙敲了一记警钟。西谚有云：“好篱笆造就好邻居”，同样，好笼子才能造就好总统。