东盟峰会：缅甸椅子还要空多久

缅甸军人自2021年2月1日重新接管政权以来，已经组成看守政府执政近两年。缅甸看守政府外交磕磕绊绊，主要体现之一就是无法派遣正式代表参与东盟峰会和外长会，不过盟友们还是默许缅军参与防长会。然而11月23日，缅国防部长首次被禁止参加在柬埔寨暹粒市举行的东盟防长会。原因在于，缅军两年来对落实东盟要求缅国内停战、和解的“五点共识”推进缓慢。缅国内“五天大乱、三天小乱”，极大影响到东盟建立安全共同体和“东盟中心”的国际形象。

此前，在11月11日举行的第40届和第41届东盟峰会上，东盟各国最后虽然没有放弃“五点共识”，但提出了落实“五点共识”的“明确时间表”。即便如此，缅方仍以自身没有参与东盟峰会为由，拒绝峰会发表的《东盟领导人关于落实五点共识的审议和决定》，并称东盟涉嫌“干涉内政”。目前看来，东盟峰会就缅甸局势的商讨仍收效甚微。

面对缅甸的“空椅子”，东盟其他国家领导人就缅甸问题各抒己见、莫衷一是，他们主要分为两派。一派主张对缅强硬，以下一任东盟主席国印尼为代表。印尼总统佐科在接受采访时，愠意溢于言表：“我们不能接受缅甸局势对东盟形象造成损害，缅甸局势绝不能挟持东盟。”印尼提议扩大对缅甸政治代表参加东盟活动的禁令范围，新加坡、马来西亚、文莱和菲律宾附议。另一派反对对缅强硬。泰国在柬埔寨和老挝的支持下，对印尼的提议表示反对，并辩称延长针对缅甸代表的禁令实际上相当于暂停会议。不过，东盟主席团也否认了让缅甸完全退出东盟的想法，重申“缅甸仍是东盟不可分割的一部分”。东盟峰会后，各国也没有采取更严厉的措施对缅军政权进行施压，只是通过“口伐笔诛”的形式应对国际社会的舆论压力，避免东盟公信力和声誉受损。

本文认为：东盟峰会、东盟外长会议这把椅子，至少在缅甸明年八月举行大选之前，都将继续空下去。我们看到的或许是东盟峰会上“空着的椅子”，但也许它更强调的是“空着的座位”。也就是说，只要这把椅子还在，它就仍然具有代表性，只是这个国家忙于处理国内事务，需要为它提供一定的韧性空间。只要椅子不撤，缅甸问题就能得到东盟大家庭的庇护，而这种庇护，本质上是一只“房间里的大象”，即当面对无法忽视的事实时，房间里的所有人都不约而同地保持了沉默，亦称“合谋式沉默”，正如“皇帝的新装”。本文将从东盟应对缅甸危机的历史经验、2023年大选能否预期举行、印尼接棒后将如何落实“五点共识”等角度出发，对未来缅甸和东盟关系进行简要畅想。

一、历史上东盟应对缅甸危机的经验

自1997年缅甸加入东盟以来，东盟就对缅甸采取“建设性接触”政策，主要采取鼓励、劝说以及有限施压的方式，推动缅甸问题的解决。2003年5月30日，当民盟领导人昂山素季访问缅甸实皆省的德巴因镇区时，军方支持者与民盟支持者爆发了小规模的冲突，造成多人伤亡。随后，军政府对昂山素季进行“保护性拘留”，关闭民盟总部及其分部。

针对此次缅甸国内危机，东盟在其官方声明中“敦促缅甸恢复与所有利益攸关方的对话，同时接受缅政府为缓解事件中的紧张局势而采取的行动是暂时的说法，希望尽快解除对昂山素季和民盟成员的限制”。然而，美欧等西方国家却加紧了对缅军政府的制裁，如美国政府通过了《2003年缅甸自由与民主法案》，将领域拓展到缅甸金融服务业和金融系统。

于2003年10月举行的第九届东盟峰会通过了《第二巴厘宣言》，会议决定为加强东盟一体化进程，建立东盟三大共同体。东盟共同体的提出也意味着东盟不可能将缅甸驱逐出该组织，否则共同体建设将无从谈起。虽然西方国家普遍对“德巴因事件”表示谴责并对缅甸予以制裁，但是东盟仍表现出对缅军政府能够妥善处理国内形势的信心，给予缅甸解决内部事务足够的自由空间。

2007年8月，缅军政府突然提高燃油价格引发“袈裟革命”，佛教僧侣团体加入到游行示威中，随后缅军政府采用暴力手段镇压示威队伍。对此，美国参议院呼吁将缅甸从东盟驱逐出去，或至少暂停缅甸的成员资格，西方国家和组织也加紧了对缅制裁。东盟在其官方声明中指出“缅甸国内形势影响了东盟的声誉及可信度”。时任东盟主席国新加坡外长杨荣文表示，“东盟已经停止试图在国际社会上保护缅甸，因为它已不再可信。东盟别无选择，只能严厉谴责军政府。”菲律宾总统阿罗约要求释放昂山素季，并敦促缅甸政府必须“毫不拖延地向民主化迈进”。泰国外长称，杀害僧侣的行为是“可耻的”、“令人憎恶的”。可以看到，东盟只是对缅军政府进行了严厉谴责，通过有限施压的方式敦促缅甸尽快向民主过渡，而不是对缅甸采取实质性措施。

回顾历史，东盟内部虽然对解决缅甸问题有较大差异，但基本上默许了缅军政府自上而下改革的努力，通过被西方指责为“放任”的方式，换取缅甸主动转型，改善缅甸形象，增强东盟地区韧性。同时可以看到，在国际去中心化或多极化的影响下，地区主义兴起促使抱团取暖和“东盟中心”主义的形成，这让东盟自主应对缅甸危机成为了可能。当然，东盟这种“护犊子”的做法，还是暴露了自身能力与意愿的不匹配。放眼缅军政府正在准备的大选，东盟又该采取何种方式应对呢？

二、缅甸2023年8月的大选能否顺利开展？

为顺利举行2023年大选，缅军政府正在紧锣密鼓地筹备中。从去年开始，缅甸联邦选举委员会就表示，将在下一次大选中采用比例代表制取代之前的多数代表制；符合选举新制度及政党注册相关条例的修订工作已于今年9月完成。缅甸国管委近期还宣布2023年大选将覆盖过去无法举行选举投票的少数民族地区，同时正在努力核实各省邦的选民名单及投票站分配工作。目前已完成7个省邦的投票站名单核查工作，其余7个省邦的核查工作仍在进行中。

2022年10月5日，巩发党主席吴丹泰以身体欠佳为由辞去主席职务，缅军总司令敏昂莱亲信、退役军官吴钦宜接任。显然，他的接任不仅仅是巩发党领导层的简单改变，敏昂莱需要一个政党的全力支持以实现他明年大选后的“总统梦”。吴钦宜本人似乎没有什么政治野心，作为一个独裁者傀儡，他愿意听从命令。毕业于缅甸国防学院第17期的吴钦宜是敏昂莱的前辈，曾在前缅军总司令丹瑞大将手下担任警察总长兼内政部副部长，在登盛政府时期担任移民部长，在2015年大选巩发党落败后，吴钦宜成为了巩发党副主席。在2021年缅甸政局发生变化后不久，吴钦宜重新被任命为缅军政权移民部长，直到2022年8月才被要求下台并重返巩发党。结合吴钦宜的个性和政治生涯，以及敏昂莱为自己塑造的政治道路，吴钦宜无疑是最佳人选。

此外，11月17日，缅军政府对5774名在押人员实施特赦，其中包括昂山素季的经济顾问肖恩·特内尔、前英国驻缅大使鲍曼以及日本纪录片导演久保田彻；11月18日，又释放了41名在押的民地武成员。在国际社会和东盟不断敦促缅军政权释放政治犯的情况下，缅军政权通过大赦的方式，一定程度上弥补了其在“五点共识”上无法兑现的承诺。这说明，缅军方致力于改善国际形象，为明年大选做铺垫。

同时，缅军筹备的大选也面临着国内外双重压力。国际方面，美国国务卿布林肯曾呼吁国际社会不要承认缅军政权于明年举行的大选，敦促东盟各国继续向缅军施压。11月14日，马来西亚也宣布将不支持缅甸2023年大选，成为东盟成员国中第一个提出反对声音的国家。国内方面，11月8日，民盟表示不会接受和承认缅军政权主导的大选；缅甸实力较强的民地武组织克伦民族联盟也表示拒绝明年的大选；此外还有许多反政府武装组织发出反对声音。

不管此次大选公正自由与否，只要能顺利举行，就能赋予敏昂莱当选缅甸总统的合法性，这也是敏昂莱一直在等待合适时机举行大选的原因。正当缅军政权在忙碌准备大选的同时，印尼也开始接手其担任2023年东盟轮值主席国的工作。

三、印尼接棒 “五点共识”将何去何从

印尼一直被认为是地区强国、而且对缅姿态强硬，其接棒后是否会更加“真刀真枪”？其实未必，因为历史上印尼曾通过举办雅加达非正式会议的方式调解柬越冲突，又通过举行三方会谈和向泰柬两国派遣观察员的方式调停泰柬争端。笔者的判断是，印尼接棒后对缅态度未必更加强硬，其借助区域性多方会谈的方式解决缅甸问题或许会更加有效。

2003年印尼担任东盟主席国时，东盟对缅甸“德巴因事件”的集体态度都较为温和，在外交声明中通常使用“鼓励”、“呼吁”、“欢迎”等字眼来表示对缅甸的包容。2007年8月，缅甸发生“袈裟革命”后，印尼外长对此事表达了关切，并将这次骚乱归咎于缅甸“有缺陷的民主化进程”。考虑到印尼自身从威权政治向民主政治的成功过渡，印尼强调缅甸也可以经历类似的政治过渡，并将分享印尼民主转型的经验视为一种“软实力”的影响；印尼的政策制定者，如总统、内阁部长，都没有就此事公开批评缅军政府。值得注意的是，缅甸自1988年转型以来就长期仿效印尼的军人“双重职能”理念及设置代理人制度。军人“双重职能”是指军人除了具备防御保卫职能外，还具有社会政治职能，后者为军人干政提供了合法性；缅甸军人还模仿印尼军人建立代表其利益的巩发党来参加缅甸2010年大选。

自上世纪70年代以来，印尼作为国家和平缔造者和冲突调解者的当代形象得到了逐步完善。上世纪80年代末期，为调解柬越冲突，印尼在雅加达举行了非正式会议，又名“鸡尾酒会”。柬埔寨的四方政治力量首次聚在一起讨论权力分享和国际社会对越南撤军的监督问题；在柬埔寨冲突各方举行会议后，越南、老挝和当时的东盟成员国才参加了区域多方会谈。2011年，泰柬两国因柏威夏寺附近地区的主权归属问题再次爆发冲突，时任东盟主席国的印尼不仅举行三方会谈以和平解决泰柬问题，而且还确保向泰柬两国派遣观察员并参与调停两国争端。这进一步说明，印尼有着更为丰富的解决地区冲突的经验，但未必是很强硬的经验。

纵观历史，印尼是该地区为数不多的在处理军事政变方面具有独特经验的国家之一。对于印尼来说，缅甸军人政权和2023年大选都是十分敏感的问题，因为印尼担心缅军政府如果不顾国内外的反对声音操纵2023年大选，将会引起更激烈的武装冲突和国际反响。印尼应该在坚持“东盟中心”原则的前提下，借鉴以往调解地区冲突的经验，与联合国和相关地区性大国一同努力，通过举办区域性多方会谈解决缅甸问题，采取相关实质性措施，避免“五点共识”成为一纸空谈。

在东盟峰会上，东盟各成员国继续摆上缅甸的“空椅子”，但是一直没有撤去。因为一旦撤去，资深外交家马凯硕曾经津津乐道的“东盟奇迹”就将遇到前所未有的质疑和挑战。无论被理解为“皇帝的新衣”还是“房间里的大象”，这张椅子都有着其深刻的蕴意——我们不允许深邃者兀自独行，但也绝不为了委曲求全而沦为浅薄者。到缅甸正式举行大选之前，东盟系列会议上的这把椅子都会一直空着，等待缅甸归来。这把椅子放在这里，既给缅甸予信号——“此去星辰大海，归来仍是家人”；也给缅甸压力，毕竟你的国家铭牌在这椅子旁边晾着，晾多了、晾凉了，多的是非议、凉的是人心。当然，也给西方多重信号：“你们别骂骂咧咧了，孩子犯错了罚着呢，会改的”，另者“这是我们的地盘，我们说了算”。西方再施压，撤不撤走这把椅子，也是由“东盟中心”来定义。言而总之，空着的这把椅子代表东盟成全了缅甸自主空间、舒适度，成就了东盟的组织韧性，椅子空着是好事：如果椅子没有了，缅甸可能就真正没有机会了。

（作者：梁诗宁，云南大学国际关系研究院硕士；张添，北京大学区域与国别研究院博士后、讲师。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）

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