财政转型：为什么现代国家不是财产国家

2018年12月22日至2019年1月25日，美国政府经历了有史以来最长时间的关门危机（又称政府停摆）。联邦政府除了少数必要的保障部门外，其他部门因无钱发放薪水、无法提供经费而不得不停止办公。

事实上，自1976年美国国会预算程序启动以来，美国政府已经经历过多次关门危机。这是怎么回事呢？美国不是一个富裕的现代国家嘛，怎么政府穷得关门了呢？

说起现代国家，你觉得用什么东西充当现代国家的标志更好呢？18世纪法国伟大的思想家伏尔泰也许会用一艘军舰和一出大歌剧来做标志，19世纪的美国诗人惠特曼也许会用一束仅三天就跨越千里从佛罗里达寄送到他房间里的橙花。可在财政的视野中，穷政府才是一个现代国家的标志，现代国家的政府事实上普遍都是“穷”政府。

判断一个人是穷人还是富人，一般都是看他手头有没有增值的资产，而不是看他当年有多少收入。同样，这里说的穷政府，不是指政府没有收入，而是说它没有自己的营利性财产，不得不求助于纳税人的代表（即国会）同意它征税与用钱。

美国政府之所以在1976年以来多次停摆，不是因为它征不到税，而是相关经费安排未能取得国会的同意。现代国家的政府“穷”，但每年它们的财政收入其实还是挺多的，几乎都占国民收入的1/3以上。国民每创造100元产值，就要缴给政府30多元作为运行经费。但是，这些收入必须以经代议机构同意的税收形式获取，而且必须用到当年的公共开支上，这样一来，政府就没有什么钱可以剩下，始终是一个“穷”政府，始终依赖于纳税人。当然，说“穷”政府也不是说这些政府彻底就没有资产，但它们拥有或管理的，都是一些非营利的、不适合私人控制的资产，比如历史文化遗址或自然遗产、具有管网设置的自然垄断资产等。

不过，需要说明的是，在这些现在已发达的西方国家，并非一直是政府没有财产而不得不依靠税收。其实，在中世纪，它们的财政收入也大多来自财产。财政从依赖属于国家（君主）的财产到依赖于民众上交的税收，国家从财产国家变成税收国家，这样的财政转型，是西方走向现代国家所曾经历的特别深刻的变化，学者希克称之为“财政上的哥白尼式革命”。

依靠国有财产获取收入是帝国财政的特征

美国著名学者加尔布雷斯观察到，在现代国家的公共权力成长起来之前，政治权力要么依托于人格，要么依托于财产，尚未发展成为纯粹的公共权力。只有在现代国家，政治权力才依托于经民众选举产生的组织而存在，此时的权力才具有真正的公共性。在财政上，现代国家的征税权力，依托于经选举产生的公共化组织，采用了普遍、平等、直接、规范的理性化形式，并且税款只允许用于公共的目的并经过代议机构批准，因而这样的征税权力体现了真正的公共性。

著名的俄罗斯史研究专家、美国学者理查德·派普斯曾经断言，斯大林时代的制度根源于俄罗斯帝国史上长期实行的统治权与财产权合一的传统，而这一传统又表现为沙皇同时担任国家统治者和所有者的双重角色。其实，更进一步地说，我们如果从国家类型的角度来考察的话，就会发现所有权与统治权合一是帝国国家的根本特征，因为帝国的国家制度就是以财产（土地）为支撑点建构而成的。

这用中国传统的俗语来表达，就是“打江山者坐江山”，即统治者因为夺取了土地的所有权才获得了统治权，对附着在土地上的人口实施统治。因此，帝国时期的财政，一个根本的特征，就是依托于国家掌握的财产（土地）所有权而获取财政收入；此时的财政权兼具统治权与财产权的性质，虽具有一定公共性但却混合了私人性，并非真正的公共权力。

依托于国家对财产的所有权而获得的收入（包括国家拥有、支配或转让财产所产生的各种收益），可称为国有财产收入。在帝国时代，它是普遍的收入形式，在现代国家虽也存在但却非常罕见。在名称上国有财产收入虽只是一个，但在收益来源和性质上却不是单一的。

持有国有财产而获得的财政收入，在性质上可能是垄断租金（政府以行政特权创设垄断地位而获取的超额利润），可能是经营利润（政府不依靠特权而依靠企业家才能获得的正常利润），也可能是使用费或普通租金（政府将其控制的财产使用权出借而获得的收益）。出售或转让国有财产，也可能产生一次性收入，即所有权转让收入。在国有财产收入的上述收益来源中，最有可能也最为常见的收益，实际上是垄断租金；这一垄断租金，实质上是国家运用强制力量创造出来的，却披上了私权（所有权）收入的外衣。

依赖于国有财产获取财政收入这种形式，混淆了公权力与私权力不同的性质，既破坏了私经济的运行又败坏了权力的公共性，并会带来权力被私人滥用的问题。就是说，有特殊利益集团可能会参与国有财产创收的过程，通过故意混淆公权与私权不同的性质来为私人攫取大量的利益，并借此形成高度紧密的政治经济小团体。借用奥地利财政学家葛德雪（1870-1931）的一个术语来说，这样的小团体就是“国中之国”，由这一小团体运行的“财政制度，若不是某种幼稚的自我欺骗，那就是狡猾地对人民的欺骗”。可以认为，一个大量依赖国有财产及其收入的国家，还未完全走出帝国时代。

总而言之，只有在现代国家中，统治权才彻底摆脱了所有权，进而依托于经民众同意形成的组织，并因此成为真正的公共权力。与之相伴随，私人财产权到此时才真正得以确立，并进而形成纯粹的私有制。正如马克思所强调的，纯粹私有制是现代社会才有的现象，它“抛弃了共同体的一切外观并消除了国家对财产发展的任何影响”，而现代国家与这种纯粹私有制相适应。因此，在现代国家，纯粹的私有制与真正的公共权力是一体两面的现象，没有纯粹的私有制也就没有真正的公共权力；基于纯粹私有制基础而形成的现代税收，标志着真正的公共权力。

西欧中世纪的财产国家

依靠税收获取主要财政收入，在西方的发展历程中也并非一蹴而就，税收国家也是从中世纪的财产国家成长起来的。

在西欧中世纪的初期（9-12世纪），普遍出现的是中央政权的崩溃和政治分裂的加剧问题，由此产生了重大的财政影响。从财政的眼光看，此时并不存在国家的公共收入，只有各级领主的私人收入，且主要来自领主的土地财产。

像11世纪的法国，甚至可以说不存在“国家”，“而是一些大封地”，“王权也只是一种领主权，而不是君主权”。在王室领地以外的贵族，往往仅只承认国王是名义上的宗主，他们在各自领地内保持着近乎独立的统治。每一个封建领主(包括国王在内)，都认为自己应该根据封建原则依靠领地(家庭财产)收入过活，即所谓“国王自营其生”的原则。在多数时候，国王的领地比大多数封臣的领地更富饶、人口更稠密，但并非总是如此。

君主(以及各级领主)的收入形式主要有两种：一种是来自庄园内土地和森林的收入(性质上为租金，最初大多为实物形式)；另一种是来自下级领主和自由民的收入(性质上为特权收入，多为货币形式，而特权也来自土地的分封)。这两种收入实际上都来自君主拥有的土地财产，此时的财政就是“国王自营其生”。

来自自有领地内的租金收入，如农奴劳动所生产的农作物(即劳役地租)、自由农所缴纳的实物地租、器具出租收益以及森林采集物、捕获物等，是领主制时期各封建领主(包括国王)的主要收入。要扩大租金收入，就要通过武力来夺取或兼并土地，这也是中世纪各封建领主间战争频繁的原因之一。

来自君主家庭财产的收入，我称为“家财收入”。有时候，国王还会向自己领地(“王领”)内的居民，征收一种相当于现代财产税的“税收”，但这种“税收”并非现代税收，而是基于国王的地主身份而向租种自己土地的民众索要的“礼物”。“国王自营其生”的封建原则，意味着国王需要依靠经营自有土地获得的收入来维持王室的生活、支付日常行政开支。这一原则在英国特别流行，反映在11-12世纪英王的财政实践中就是，国王来自领地的租金收入远高于其他收入，国王大体能够“靠自己过活”。例如，在1171-1172财政年度，英王亨利二世来自王室领地的地租占他收入的60%以上。

除了租金收入外，各领主基于特权而获得的收入还有：封臣提供的一定期限的无报酬军役和宫廷服役，有时国王以征收代役金的形式代替封臣的亲身服役(即盾牌钱)；敕封采邑时，封臣缴纳的封建赋税和特殊间接税；封臣死后，继承人交纳的封地继承金；向集市、商路征收的封建捐税；在紧急情况下对教会的征税；以科罚金、没收等形式获得的司法权收入等。此外，领主尤其是国王，还有权按优惠价格从下级领主或市场采购食品（王室食品征发权）或其他物资，由此形成部分收入。

这些收入，在形式上与今天的税收有些像，某种程度上也是后世税收发展的基础。但在当时，它们都是一些特权收入，根源于各领主对土地的实际占有形成的特权，而不是今天在公法意义上源于公共权力的收入。当然，国王还可以获得一些临时性的特权收入，如筹集战败被俘的国王赎身费，因国王长子受封为骑士、长女出嫁等从下级领主或臣民那里收取的费用等。

税收不同于保护费，必须基于同意

虽然人们已习惯性地使用“税收”一词来指代所有的财政收入形式，虽然常人眼中首先注意到的是税收具有的强制性，但在19世纪德国财政学巨头斯坦因（又译施泰因）看来，并不是所有的财政收入形式都可以称为“税收”，因为税收的首要特征是纳税人的同意。他说，税收是仅存于由自由公民组成的现代国家中的财政收入形式，其实质是共同体成员自愿拿出部分资源以便共同体有力量来完善每个成员。

因此，斯坦因特别强调说，“税（tax）”是经过民众同意、运用现代征管手段征收并用于促进民众个人发展的财政收入。在税收诞生以前靠强制取得的财政收入，他称之为“捐（contribution）”。捐与税最大的不同在于，它没有获得民众的同意，体现的仅是统治者为了自身利益而对民众行使赤裸裸的暴力。斯坦因指出，这样两种财政征收形式，存在于国家演化的不同阶段：税存在于现代国家，而捐存在于传统国家。

如果用更通俗一点的语言来重述斯坦因的说法，那就是，税收在根本上不同于黑社会向老百姓收取的保护费（即“捐”），虽然二者都具有强制性、都来自私人的财产。税收在征收时，得到了经由民众定期选举产生的代议机构的同意；而民众之所以同意缴税，是因征税者在事先说明了税款的使用方向（公共利益），在事中（征税与用税的过程中）受到民众代表的严格监督，在事后有审计与问责机制。

与此相反，黑社会收取“保护费”，凭借的仅仅是他们掌握的赤裸裸的暴力。虽然在形式上，黑社会的保护费同样具备了某些财政学教科书归之于税收的特征如强制性、无偿性，甚至不乏书中强调的规范性，但在根本上保护费不同于税收，因为它的征收并没有得到民众的同意。保护费在收取之前，没人向老百姓报告征税的目的、使用的计划并请求同意；它的使用方向，也不会是为了公众利益（虽然自我标榜的用途是提供“保护”）；征收和使用的过程，更不会控制于民众或其代表；在征收和使用结束之后，不会允许百姓派出代表来进行审计与问责。

按此定义的税收，显然也不同于政府收费。虽然与税收相比，政府收费的执行主体也是政府，收费形成的钱款在使用上也具有一定的公共性，但两者是相当不同的。税收是对公众私人财产的一种普遍性征收，这种对财产权的“侵犯”，只有基于民意而形成的立法部门才有权进行。由立法权来决定税收，在性质上相当于公众自己同意拿出一部分财产用于共同事业。行政部门只是立法部门决定的执行者，行政权在行使过程中，应该执行民意但并不等于它就代表了民意，因此行政部门无权直接征收公众的财产。

不同于税收的是，政府收费只是行政部门就自己提供给特定民众的特定商品或服务，以收取费用的形式来弥补部分成本。这种收费源于政府的行政权，其收支过程也由行政权加以控制（最终当然也受立法权监督）。与源于立法权的税收不同，政府收费在本质上是一种行政部门与民众之间的交易行为，具有一定的“特殊”性：收费领域极其有限与特别，收支之间的关系也特定（收费必须用于涉及的政府服务，不能用来提供一般性公共服务）。因此，在现代国家，政府不能一般性地以收费来代替税收。

只有税收国家才是现代国家

现代国家的政府是“穷”政府，没有营利性财产，在财政上高度依赖于税收，这一现象早已为葛德雪所发现。在1917年他就说，国家失去财产是现代资产阶级国家形成的关键，没有财产的政府才会依赖于纳税人，并最终受制于纳税人。

熊彼特后来接过葛德雪的话说，西欧现代国家的产生，原因无他，只是因政府丧失了财产而没有财产收益，不得不常规化地向私人财产征税，不得不依赖于纳税人（通过代表）的同意，于是这样的政府慢慢就变成了民主政府。与此相反，拥有财产的富政府是不需要纳税人同意的，其行为当然就会是专制的。于是，西方现代国家的产生关键，就是从财产国家变成税收国家。

葛德雪和熊彼特所说的西欧从中世纪走向现代的历史，以后有机会我将另外撰文从财政角度细说。大体上，在中世纪早期，西欧君主靠自己的土地财产收入生活。到16世纪前后，随着战争的频繁与规模的扩大，君主们需要大笔的金钱去支付战争费用，原有的领地收入因此不够使用。于是，君主们不得不靠卖地为生。等到土地卖得差不多、没有财产的时候，君主就不得不以公共需要的名义向贵族和自由民征税。

为了征税和用税，形成了一整套官僚行政机构；为了获得民众对税收的同意，以便及时获得税收以赢得战争的胜利，君主不得不建立起代议制机构，让纳税人代表审议征税的用途并监督用税的过程。总之，向民众征税推动了代议制在西欧的形成，这个过程被后来的学者称为“财政社会契约命题”。

因此，现代国家一定是税收国家，而不是财产国家，其政府一定是穷政府。西欧传统国家的现代化，就是税收国家形成、政府变“穷”的历史。从财政上看，到19世纪末，税收国家已是西方具有正当性的现实政治形态。在1918年，熊彼特就说，“‘税收’与‘国家’的关系至深，以至于‘税收国家’这样的表达形式几乎可以被看作赘语”。

在长期历史发展过程中，税收国家产生了一整套有关税收征收与使用的制度体系。就其要点而言，至少有以下三个方面。

第一，在收入制度上，主要依靠公共性最强的税收形式。就是说，经过纳税人同意、基于纳税人收入与财产而直接、普遍、规范、平等征收的税收，成为政府最重要的收入形式。其他收入形式，因公共性不足，不能作为主体财政收入。比如，来自收费与政府财产的收益，只能作为税收收入的补充；公债收入必须基于健康的税收，且一般只能在紧急时候获取。

第二，在使用制度上，体现税收作为收入形式的公共性要求。在此方面，西方国家发展的历史趋势是，财政从以满足王室私人需要为主，发展到以满足公众在经济和社会方面的需求为主，并越来越多地用来满足社会福利需求。用财政支出结构来衡量，就是从以军事支出与行政管理支出为主，发展转向为以经济支出与社会支出为主，最后社会支出成为绝对重要的项目。税收在使用上的变化过程，也是税收国家职能和国家性质向现代转型的过程，由此体现了政治权力所发挥的功能向公共性方面的重要进展。

第三，在管理制度上，体现出税收收入形式的公共性。在此方面，西方国家对税收的征收与使用，就管理而言是一个从王室的家庭财政和君主个人管理，逐渐转为国家财政和议会主导下的公共预算管理过程。在此过程中，财政机构日益完善，并对全国范围内的财政活动进行统一的管理，国家官僚机器也不断地获得现代性，议会对于预算的事前审批、事中监督、事后审计的程序也越来越规范与严密。这样的变化，增强了约束政治权力运行的制度理性化特征，更重要的是体现了民主化的特征。

结语

本文主要说明的是，在西方走向现代国家历程中的财政转型，即税收逐渐取代了国家（君主）财产收入而成为主要收入形式，使得传统帝国时期的财产国家变成了现代的税收国家，政府也因此成为依赖于代议机构的“穷”政府。这样一场财政领域的哥白尼式革命，是西方从帝国走向现代国家的关键特征，并由此产生一系列税收国家的制度体系。

（作者刘守刚为上海财经大学教授，经济学博士、法学博士，研究方向为中国财政史、西方财政思想史。著有《何以帝国：从财政视角再看中华史》《国家的财政面相》《打开现代：国家转型的财政政治》《财政中国三千年》等，主编“财政政治学译丛”“财政政治学文丛”“财政政治学视界论丛”等三套丛书，并在得到App上开设音频课程“中华帝国财政30讲”。）