观察｜柏林重复选举背后：卡夫卡式官僚主义结构问题亟待解决

2023年2月12日，德国柏林举行了一场史无前例的重复选举。

在一年半前的德国联邦大选和地方选举中，柏林一天之内同时开展了四场选举投票和一场马拉松赛事，现场混乱，选票出现大量瑕疵。2022年11月，德国联邦宪法法院判决当时的选举无效，规定在90天后重新选举。

对于此前选举投票中的胜出者、自21世纪以来在柏林地方选举中从未尝败绩的社会民主党（社民党）而言，重新选举是灾难性的，最新的投票结果也印证了这一点——根据官方计票结果，基民盟在此次选举中获得28.2%的选票，比2021年选举高出了10个百分点；社民党获得18.4%的选票，创下该党二战以来在柏林的最差战绩。社民党在联邦政府的执政伙伴自由民主党（自民党）得票率为4.6%，未能通过进入议会所需5%得票率的门槛。

对于此次选举结果，基民盟候选人韦格纳表示，基民盟取得了“现象级成功”，柏林人“选择改变”。现任柏林市长、社民党人吉费也承认，选民想要“事情变得不一样”。

未来究竟由哪个党派来管理这个德国首都，目前尚不确定。但在这场德国选举历史上出现的重大失误中，柏林的城市治理正暴露出系统性问题。

“系统性错误”

2023年2月12日，周日，上午8点，投票站陆续开放。

虽然此前选民对重新选举有很大意见，但也都陆陆续续出现在各个投票站前排队。好在天气不错，排队氛围安静有序，没有出现任何喧闹或混乱的情况。

柏林选举专员斯特凡·布吕希尔（Stephan Bröchler）也在柏林潘科的一个投票站投下了自己的一票。他在之后接受媒体采访时表示，对重新选举非常乐观。“我有信心，今天一切都会顺利进行。”但他也没有把话说满，“今天也会出现轻微的选举瑕疵，但不会像我们在2021年出现的这些系统性错误。”

“系统性错误”，便是宪法法院针对2021年柏林选举结果判决中使用的词汇。

这样的“系统性错误”，不但改变了德国柏林政坛，让执掌柏林政坛22年的社民党遭遇重大滑铁卢，甚至还大幅增加了财政支出。为保障重新选举投票顺利进行，市政府拿出了3900万欧元作为特别基金，还在每个投票点增加了多名志愿者，每名志愿者可以获得240欧元的报酬。

为此，德国《每日镜报》（Der Tagesspiegel）的总编辑洛伦兹·马洛德（Lorenz Maroldt）表示，“（柏林）城市官员已经完善了一种井然有序、系统化的无能。”

2021年9月26日，同样也是个周日。对柏林执政的社民党政府而言，这是他们最雄心勃勃的一天。在这一天，他们要组织四场选举和一场马拉松比赛。除去马拉松，单单对于这四场选举——联邦议会选举、柏林州议会选举、区议会选举和关于住房问题的人民公决，其组织方式和复杂程度就已经令人咋舌。

这一天，选民手上拿到了不少于六张选票，因为四场选举中的两场——联邦选举和州选举，都包含了混合选举制度，一张（选票）要投给直接候选人，一张投给整个政党。

简单来说，德国联邦议会作为立法机构，每四年对议员进行换届选举。议会有598个席位，其中的一半，即299个席位按照参选政党获得票数的实际比例分配产生，得票率高的政党组阁执政；剩下的299个席位分配给全国299个选区，每个选区内得票最多的候选人将以“直选议员”身份获得议席。柏林城市州议会选举的方式与之类似。

除此之外，柏林全市12个区，还有各自的区议会选举。区议会的选举投票不似前述的两票制，通常是针对该地区的政党或参选团体投票做出选择。然而，柏林是德国唯一一个区议会议员直选的城市，这也造成了管理上的混乱。

与三场选举同时进行投票的，还有一场关于住房问题的人民公投。针对近些年不断暴涨的房租和房价的帮凶——大型的房产管理企业，柏林人的投票将决定对于拥有超过3000套房产的企业，政府是否有权支付赔偿款而购买其名下房产，以防止进一步的垄断和抬价。

除了复杂的四场投票之外，一年一度的柏林马拉松也赶在了2021年9月26日这天上午9时举行。25000名来自世界各地的跑者涌入柏林，城市街头还有不计其数的志愿者和观众，以及大量警察。

很难想象，在如此制度复杂、结果与己切身相关的四场选举中，柏林人要如何清楚地知道自己每一张选票的意义、自己的立场且不至于搞混，而同时举办马拉松似乎显得更不可理喻，尽管柏林曾在2017年有过联邦议会选举当日成功举办马拉松比赛的先例。

最终，混乱接踵而至——平均每位选民的投票时间超过了5分钟，再加上所设的投票点数量并不多，有些投票点还因为马拉松而临时关闭，当天的投票出现了严重的排队现象，等待时长超过数小时。其结果更显杂乱：许多选票错误甚至丢失，在一些选区，每两张选票中就有一张存在各类问题；约有一半的投票者是在下午6点以后投票的，而这个时间点媒体已经在发布各类投票结果的预报。

几乎立刻有人意识到了这一天的问题。紧接着，共有五份违宪审查申诉递到了位于卡尔斯鲁厄的德国联邦宪法法院，申诉人涵盖了选民到议员的各界人士。

2022年11月16日，法官们在审查了柏林所有2257个投票站的投票记录，超过4万份文件，并进行了详细的法律分析后，认定柏林的选举无效。

宪法法院认为，投票的自由、普遍性和平等原则受到了严重侵犯。选举的准备工作不符合要求，构成了重大瑕疵，并影响到了选举的结果，因为有瑕疵的选票数量达到了至少20000张，这些瑕疵包括漏发一半选票，选票填写错误，或在投票截止时间后继续收到的选票等。“鉴于选举错误的数量和严重性，我们无法允许只在部分选区进行重新选举。我们重申，选举结果应代表某一时间点人民意愿的一致体现。选举的总体结果必须体现人民政治意愿的形成。”

柏林必须要在判决作出后90日内，重新进行城市州、区两级议会和联邦议会柏林相关选区的选举。

行政管理二元化

混乱的选举场面，让德国人再一次认识到了政府管理能力的缺失。

“我觉得很蠢啊，但这就是德国，典型的柏林。”德国人艾娃（Eva Schmidt）对媒体表示。同艾娃一样，许多柏林人都认为，这次选举投票的失败，是柏林这座城市在管理方式上出现更深层次问题的一个标志。

20年前，为了推进柏林的发展，柏林前市长克劳斯（Klaus Wowereit）有一句名言：柏林穷，但性感（Arm aber sexy）。这句话无疑戳中了欧洲的年轻人和市民的心——低廉的房租，开放的文化，充满艺术和人文的气息......

而在20年后的今天，这座城市的人口增长到365万，雨后春笋般冒出了无数现代建筑和企业，但这里的房租和物价，也涨到令年轻人连连抱怨，护照预约经常要排在3个月之后，结婚登记也要等4个月，甚至出生和死亡证明都可能无法签出。对于在德国留学的人来说，签证更是一大梦魇。我曾帮助过不少人写邮件处理申请签证延续，在一些大城市，学生签证到期等待几个月是常见的事情；而在这期间，他们只能小心翼翼地呆在住的地方，生怕回一趟国或旅一次游可能就回不来了。

行政低效的背后，是柏林卡夫卡式官僚主义的特殊结构问题。

许多分析文章都会提到柏林长久受左翼执政风格的间接影响。然而，真正的问题或许在于市和区的权责模糊。23年前，柏林进行了一场“大区制”改革：23个柏林的城区被合并成了12个。随同11个被取消掉的城区，还有部分与之相关的公务员编制以及区级议员，并带动柏林市议会减少了100个议员。这无疑是一场触动敏感利益关系的结构改革。

柏林市和区之间的权力关系微妙，在德国独一无二。首先，鉴于柏林人口众多，合并后的12个城区几乎可以看作是12个拥有平均30万人口的微型城市。其次，柏林在100年前急剧扩张，许多区历史上就是独立城市，如新科隆区（Neukölln）和夏洛滕堡（Charlottenburg），这带来了这些区天然的“独立”意识。最后，宪制上对于市和区的划分也很模糊：柏林市作为首都，既是城市也是一个城市州，而城市中却没有县。柏林各区在柏林州宪法中是尴尬的“没有法人资格的自治单位”，而非一般直辖市下市区拥有德国地方自治法中保障的自治地位。

在这种情况下，在现有的法律框架内，柏林的区议会不是真正意义上的议会，因为柏林市的立法权在市议会手中。柏林城市的行政机构，也就是柏林市政府，是由市议会（Abgeordnetenhaus）选出的市长与市长任命的10位部长共同组成的政府班子，被称作参议会（Senat），区政府则同时受到区议会和参议会的监督。可是州宪法在事权划分上对市和区的划分却语焉不详：宪法第67条规定，参议会管理具有全市层面的事务，区承担其他事务。可是这两者的界限在很多事务上是模糊的，而由于区内人口众多，再加上历史遗留下来的独立意识，市和区之间的事权划分一直都是个麻烦。

改革后的城区拥有更多实权——不仅仅拥有了更多独自可以决定的事权，每个区都在市议会中也获得了6个席位。于是，整个柏林的行政管理体制彻底二元化。由于没有先例，对于具体的事权，往往要经历市和区之间的谈判，或共同合作才能推行，这直接导致了整个柏林的行政效率低下。另一方面，即便在最基层的办公室也存在来回推诿和泛政治化的问题。

对于以上治理问题，德国政坛无疑已经意识到了再次改革的紧迫性，而各个党派也纷纷提出了自己的方案。其中的一个方案，柏林地区自民党建议激进的一元制行政，取消区一级的额外机构。其他党派的方案中重要的一环也是强调加强柏林市一级的管理权限，削弱区政府权限，乃至数字虚拟化区一级的存在。

要表达愤怒

改革并非一朝一夕能够完成，当人们已经怨声载道的时候，快速推动改革很有必要，但目前来看，困难很多。

2023年2月13日，据欧洲委员会的国际选举观察员称，本周日的选举进行得“非常顺利”。没有排长队，也没有人报告任何问题。至此为止，似乎柏林人可以松一口气了。

但是柏林人的愤怒，终于在这次失败的选举后被各个媒体重视，并连带着其他问题被一起质询，比如2023年元旦夜38起消防员遇袭事件等。各个政党也纷纷在此时推出了自己的政府改革方案。

托宪法法院审查机制的福，德国有最专业的宪法法官来审查这些主张权利个人和团体提出的违宪审查申请，并作出权威而合理的判决。但是，宪法法院似乎对臃肿而低效的治理没法做什么。它可以保证对宪制运行中出现的重大问题，或出现侵犯公民基本权利的事件时纠错，但无法改良日常的治理。

这本质上是难解的代理成本问题：选举解决的是公民政治意志的形成，其成果是议员和党派作为人民的直接代理人，以执政理念为纲领组建政府；然而，权力的制衡能一定程度解决权力寻租的问题，但是，对于隐性的“躺平”式行政管理，或多重代理带来的效率损耗，似乎就派不上什么用场。

仅仅从代理层级的角度而言，每向下多一层代理人，最终就会消耗一定的监督和管理成本，也会带来结构性的效率损耗。在这场博弈中，对公民还不利的是政府雇员优厚的终身合同和福利待遇：这里没有市场竞争和裁员。此外，创造出来的多余代理机构也会想增强自己的存在，进而展开权力的博弈，比如尾大不掉的柏林区级官僚机构。

行政机构日益积累的懈怠和傲慢，以及政治争斗造成的效率低下，恰恰是“耸耸肩，这就是柏林”这种市民麻木态度的结果。柏林的治理结构不论如何改革，柏林市民都是需要不断发出声音和表达意志的一方，而非反过来。只有他们表达愤怒，媒体、议员、政党作为选民在政治和法律上的“职业经理人”才会改变议事清单上的排序，提出专业的解决方案来回应民意。怒气不论什么时候，都是驱动庞大的民主机器运转的蒸汽。

（作者旭骏，从事法律工作，常年往返中欧）