司改何为｜秦前红：司法员额制改革的多维观察

【编者按】

司法改革步履不停，承前启后。

司法体制改革是指国家司法机关和国家司法制度，在宪法规定的司法体制基本框架内，实现自我创新、自我完善和自我发展的过程。党的十八大以来，中国的司法改革进入深水区，党中央对司法体制改革高度重视，围绕建设社会主义法治国家，持续落实有关改革举措，取得了重要进展。

在推进法治中国建设上，党的二十大报告继续作出部署：“深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。”

2023年，司法改革如何继续攻坚克难、探索路径，成为改革的前沿挑战。时值全国两会期间，澎湃新闻特别推出专题策划——“司改何为”，邀请业界学者观察中国司法体制改革的“知”与“行”，解读新时代司改所面临的挑战，以期为深化司改建言献策。本篇专稿作者系武汉大学法学院教授秦前红。

推行法官、检察官员额制是党的十八大后司法改革核心措施之一。改革意在实现法官、检察官精英化，借助员额制及职业分类，将优秀办案人员吸引到办案一线。

“员额制改革不可能一蹴而就。”秦前红教授在《司法员额制改革的多维观察》专稿中表示，在近十年的时间里，司法员额制改革的成效备受各界关注，理论界对其得失持续开展深入研究，并形成不同的认知。

在他看来，司法员额制改革产生的积极效应包括三大方面：一是实现法官、检察官队伍正规化、专业化、职业化；二是增强办案人员抵制干预信心；三是推进法院、检察院工作人员分类的科学管理。

与此同时，司法员额制改革也存在一些不足之处。秦前红观察指出，在员额制改革实施完成后，部分改革者意料之外的问题也开始逐渐浮现：整体而言，司法机关员额制改革实践中的问题主要还是集中在出、入员额标准不统一，“去行政化”不彻底，监督配套制度不完善等方面。

具体而言，司法员额制改革存在的问题包括以下几点：一、办案压力未得缓解。二、部分基层院员额缺口难以填补。三、员额遴选机制存在改善空间。四、绩效考核制度不尽合理。五、法官助理、检察官助理处境尴尬。六、员额制导致司法职业的吸引力有所下降。

秦前红直言，凡是由人设计的制度不可能尽善尽美，员额制改革不可能一蹴而就，改革出现的问题只能用改革的办法来处理。

以下为专稿全文：

2014年6月，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》（以下简称意见）。《意见》指出，完善司法人员分类管理是“司法体制改革的基础性、制度性措施”。《意见》强调，“建立符合职业特点的司法人员管理制度，是建设高素质司法队伍的制度保障，在深化司法体制改革中具有基础性地位，是必须牵住的‘牛鼻子’”。

在当时的司法改革试点地区上海，关于人员分类管理方案的做法是，法院工作人员将被划分为三类职务序列，即法官、审判辅助人员、司法行政人员，比例分别为33%、52%、15%。后来所称的“司法员额制”的雏形由此形成。

随后，在2015 年 2 月，最高人民法院和最高人民检察院分别颁布的《人民法院第四个五年改革纲要( 2014 － 2018)》和《关于深化检察改革的意见( 2013 － 2017 年工作规划) 》两份文件中，均提出要建立法官员额制度和检察官员额制度。全国性的司法员额制改革自此正式拉开帷幕。

在近十年的时间里，司法员额制改革的成效备受各界关注，理论界对其得失持续开展深入研究，并形成不同的认知。

司法员额制改革产生的积极效应

一、实现法官、检察官队伍正规化、专业化、职业化。以法院为例，2014年《最高人民法院工作报告》首次提出，在当年工作中要“大力加强法院队伍正规化、专业化、职业化建设，提高司法能力”。正规化的侧重点是在法院庞杂的人员中筛选出优秀法官，实现对法院人员的分类管理；专业化的侧重点是通过优化现有人员结构和精确划分职能来提升司法能力；职业化的侧重点是通过一系列法官职业化建设手段，完善法官的职业保障。

员额制改革通过对已有法官队伍进行再次遴选的方式，选拔出了一批专业能力更强，平均素质更高的法官队伍。通过对法官的工作内容、职业发展、待遇保障做出新的调整，令法官能够专注于审判业务，实现了法官队伍的正规化、专业化、职业化。同时，员额制改革还解决了法院内部长期以来存在的一些陈年旧疾，概括而言之：逆转了法院四十年编制持续上扬的进程，消解了具有独立办案资格法官冗赘所造成的一些积弊；通过员额制这样一个新名义，将 1982 年中央政法编制建立和 1983 年法院组织法有关规定的原旨含义进行了重申，将法官序列的人员比例固定化；法院内部历来有业务口和综合口之分，员额制将三个口子的转换通道（试图）塞住，行政人员与法官、审判辅助人员今后各走各的序列，原则上不能转换。

二、增强办案人员抵制干预信心。司法员额制改革前，法官审理案件常会受到多种因素的影响。在员额制改革完成后，法官做出的裁判不再需要提交法院领导审查批准，与之配套的司法责任制也提出了“让审理者裁判，让裁判者负责”的理念，强化了法官对案件审理的主导地位。

尤为重要的是，中共中央办公厅、国务院办公厅还印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，中央政法委下发《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究制度》，对领导干部干预案件做出了禁止性规定。可以说，在员额制改革后，法官便成为了审理案件的第一责任人，办案权力的强化与追责制度的建立，则使得其努力免受绝大多数干扰因素的影响。

有研究者认为：员额制改革增强了办案法官抵制干预的信心。对于来自其他部门或者同事的干预，多数法官选择忽视。因为司法改革要求法官终身对自己审判的案件负责，同时工资和福利也有所改善，结果是法官优先考虑裁判的质量，其他干扰因素也不再那么重要了。中国共产党也以明确和有力的措辞禁止任何形式的干预司法程序，并要求法官将任何此类干预记录在案。如今，即使是政法委也不再干涉法官的案件，法院内部的行政部门也不能告诉法官们该怎么做。司法改革正在努力发展一种以规则为基础的裁判文化。三、推进法院、检察院工作人员分类的科学管理。以法院为例，长期以来，我国法院工作人员基本上适用公务员的管理体制。学界与实务界对这一管理体制所存在的诸多弊端，早已达成了共识，与之相关的改善措施亦不少见，但大多收效甚微。新一轮司法改革旨在通过包括员额制在内的一系列的重大举措来改变这种状况，建立符合职业特点的司法人员管理制度，克服原先行政色彩浓厚的管理体制所存在的缺陷。

员额制改革将司法人员分为法官、审判辅助人员、司法行政人员，三类人员相互协作但原则上不交流任职，建立科学化、制度化的分类管理模式。按照“大团队小审判单元”模式，打造审判团队。制定权责清单，对审判团队和审判小组的工作职责，以及团队中各类人员的权责予以明确，确保办案过程中各司其职，形成合力。

司法员额制改革存在的不足

在员额制改革初期，便有研究者对员额制改革能否收获预期效果提出了疑问。法官遴选机制未必能实现法官精英化目标、员额制资源的稀缺可能造成人才流失、加重案多人少矛盾等问题。

在员额制改革实施完成后，部分改革者意料之外的问题也开始逐渐浮现：“法官员额制改革的推行，在初步实现入额法官的专业化和精英化的同时，也带来了包括‘案多人少’‘诉讼效率下降’‘办案法官不堪重负’等一系列问题”“整体而言，司法机关员额制改革实践中的问题主要还是集中在出、入员额标准不统一，‘去行政化’不彻底，监督配套制度不完善这三个方面。”具体而言，司法员额制改革存在的不足主要有以下几点：一、办案压力未得缓解。员额制改革的目的之一在于，确保法官数量与案件数量相匹配，改变此前人案失衡、忙闲不均的状况，并通过优化审判资源配置，切实减少法官事务性工作负担。但就目前来看，员额制改革实施后，法官的办案压力未得缓解。以某法院为例，2016年、2017年两年的结案数量和结案率变化不大，办案法官人数大幅度减少带来的结果是人均结案量的陡然增加，人均结案量从144.90件上升至296.56件，增加了一倍。员额制改革后法官办案固然以“一审一助一书”的团队模式进行，能够提高办案效率，部分减轻法官负担，但办理案件绝对数量的增加却是不争的事实。办案压力来源于三个方面：其一，本就案多人少的局面更加凸显；其二，立案登记制所带来的新的压力；其三，院、庭领导入额带来的隐形压力。还有研究者指出，“法官员额的大幅削减对一线司法活动带来了一系列新的压力与挑战。主要体现为法院案件量的持续增长、一线法官数量减少所造成的人案比例冲突、审判组织重构以后法官受案范围的多元化。”

此外，未入额法官在身份转变为法官助理后，其办案积极性也有待考量。“基层法院员额制改革取得了不错成效，但是也存在一定负面影响。一方面是进入员额的法官数额较少，另一方面是没有进入员额的法官只能作为法官助理，不能继续独立办案，不仅使基层法院的整体审判力量减少，而且存在协助法官办案的积极性不高的情况。这样，就使基层法院的审判力量实际减弱，进入员额的法官负担大大加重，即使审理了更多的案件，也仍然是积案较多，给审判工作造成影响。”

二、部分基层院员额缺口难以填补。在员额制改革后，基层法院、检察院的员额入额来源主要有二，一是本院招录的法官助理或检察官助理在达到条件后入额；二是上级院法官助理或检察官助理下放至本院入额。然而，以上两种入额途径在现实中的运转却并不通畅。

就第一种途径而言，部分基层法院、检察院因现实条件所限，存在无法通过公务员考试招录足额的法官助理、检察官助理的情况。例如，某基层检察院2016年—2017年连续2年因报名人数达不到开考比例而取消部分岗位，2018年—2020年连续3年因编制不足的原因未能录用新公务员。

就第二种途径而言，或是受“猛将必发于行伍，宰相必起于州郡”理念的影响，改革者要求所有法官或检察官助理均要在基层院入额。这一制度设计的目的在于使各个层级的法官、检察官都具备丰富的基层经验，能够妥善处理各类案件。但值得考虑的是，工作单位的调动往往会对法官助理、检察官助理的个人生活造成较大影响，不同层级法院、检察院对司法人员的能力需求也不尽相同。基层入额这一制度上的理想设计，在现实中亦受到了一定程度的排斥。截至2020年底，某省 16 家中级法院中仅有 4 家中级法院连续三年实施了中院助理到基层法院入额机制，其他中级法院多持观望态度，未有实质性开展；二是该机制的实施效果并不理想，除个别中院外，报名人数与入额人数呈现“双低”现象，其中还不乏多方协调的“半强制性”报名参与。

与之相对应的是，现实中基层法院法官流失问题也较为严重。有研究者发现，经济社会发达地区和偏远落后地区法官最易流失，且从流失人员的构成表现出年轻化、高学历的趋势。基层法院、检察院的员额缺口因此难以填平，长此以往，不仅不利于司法工作队伍人员的稳定，在人员基数不够充足的情况下，员额制遴选高素质法官、检察官的目的也将难以保证。

三、员额遴选机制存在改善空间。员额遴选机制是员额法官、检察官的入口，对入口的科学把控决定了法官、检察官队伍的人员构成，与员额制改革的目的能否实现密切相关，因此建立合理的员额遴选机制显得尤为重要。就目前看来，各地员额入额标准、程序并非统一，现实中还存在诸多问题。

有研究者通过对某省法院的员额法官遴选机制进行研究后认为，其中存在遴选政策的地方化、差异化；遴选指标指向不一致；民主测评方案的非充分性以及遴选程序头重脚轻等问题。此外，法院领导稳定入额占据员额所引发的问题同样值得关注。“由于缺乏客观的员额法官选任与评价机制，就可能造成员额制的异化。法院的领导几乎都能入额。这部分领导大多数属于资深法官和审判委员会组成人员，总体上具有较高的业务素质和办案能力，符合入额条件，但他们入了额，由于没有常态性的办案安排，且目前也没有明确刚性的考核指标，通常并不会实际办案或者实际办案量较少，如此，又会加重进入员额内的一线办案法官和司法辅助人员的办案工作量。”

四、绩效考核制度不尽合理。司法绩效考评制度是对法官、检察官绩效予以评价的制度，是确保办案质量效率、实现司法公正的重要保障机制。绩效考评制度作为针对法官、检察官包括办案业绩在内的工作情况进行评价的制度，能够对法官、检察官的工作行为进行积极的引导和约束，起到促进办案人员自我审视、自我提升的作用。

目前，这一制度的运作情况并不尽如人意。有研究者分析得出了司法绩效考核制度中存在的四大矛盾：司法绩效考核存在“绩效中心”与“岗位中心”的矛盾、“工作量标准”与“质量、效果标准”的矛盾、关于贯彻司法责任制去行政化与业绩考核行政主导的矛盾、考核精细化与简便易行的矛盾。还有研究者针对法官绩效考核制度指出，“当前的法官绩效评价制度存在模式多样、评价指标针对性不强、运作机制不完善等问题，导致绩效考评制度的目的不能有效实现。”

五、法官助理、检察官助理处境尴尬。员额制改革实现法官队伍的精英化，但因员额总数固定，在员额已满后，只有在有员额法官退出时方会有填补空缺，这便导致法官助理的上升空间相当狭窄。法官助理入额不仅要达到一定工作年限，还要经过激烈竞争方能入额，大大增加了其职业发展的不确定性。

有研究者通过对某基层法院调研得出结论，在理想情况下，该院法官助理最快晋升员额法官的期限是七年，要求是表现非常优秀突出，并要在入额考试中战胜其他法官助理与未入额法官。因此，在大部分法官助理看来，进入员额遥遥无期。

上述情况并非个例，还有研究者通过对检察官助理工作现状进行分析后认为，“现今，从各地改革实践来看，较之于检察官员额的遴选、晋升、待遇保障等问题，助理人员法律定位与发展通道不明晰，定级套改的启动与频次明显滞后，影响了助理人员的工作积极性。”此外，曾经还有部分临时聘用的法官助理，其处境则更为尴尬。“另外，还有作为临时聘用法官助理、书记员、法警，不是公务员，不在行政编制内，更不在中央政法编制内，收入微薄，职业发展预期颇为暗淡。”

六、员额制导致司法职业的吸引力有所下降。司法事业关乎正义公平，理应吸引最优秀的法科学生。员额制要求基层入额、逐级遴选，这导致一个法科硕士、博士通过公开考试进入司法系统后，本已到了成家立业的年龄，但由于何时入额、何地入额并不确定，导致其婚姻家庭规划也陷于不确定性之中，事业和个人生活的预期也难以明朗，于是司法职业的选择并不成为其最优先的选择。

凡是由人设计的制度不可能尽善尽美，员额制改革不可能一蹴而就，改革出现的问题只能用改革的办法来处理。期待随着司法员额制实践的不断展开，员额制能够不断定型和成熟！