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铁轨上的政治博弈：近代中国铁路史上的中央与地方关系

马陵合

2023-04-17 15:48

一、央地关系在近代铁路发展中的特质

清末以来，铁路发展中的中央与地方关系复杂、多元，但又与军权、财权分配上中央与地方关系有所不同，它与外交体制、新式产业的地方性密切相关。正是由于晚清以来国家管理功能的下移趋势明显，形成不同于传统“内”“外”协同的政治格局，造就了政治行为主体兼及国家利益与地方利益的特殊政治文化形态，其根源在于中央政府体制在应对“数千年未有之变局”时变革滞后，晚清政治变革实际起步于洋务的地方化。因而，晚清以来的政治转型与外交体制造就了地方督抚在铁路事务上的突出地位。晚清地方督抚在处理有关铁路的事务时，并非完全代表和体现地方利益，而是兼具中央与地方的双重角色。随着交通行政管理机构不断完善，双方关系因权力界限划分而变得更为复杂。商部、邮传部的设立，旨在削弱地方督抚对铁路控制力，建立中央政府直管机制。因双方在政策取向上存在着明显的差异，必然会引起地方政府不同程度的反弹，双方需要经历比较长的冲突、磨合、顺应的历程。

1881年6月，李鸿章视察唐山到胥各庄铁路。

在近代中国，中央政府权力弱化，导致地方督抚的控制力无法在短期内被替代。“中央政府在财政上太依赖于地方以致不能在全国采取任何有效的主动。不过，由于有着国家干预国民经济的传统和建立现代企业的政治需求都支持国有控制的思想，因此，大家都同意政府要扮演一个重要的监督角色。这样，地方官员把现代企业的创办和监督者的角色分派给了他们自己。”起初，中央无意设立专门的产业行政机构，对于地方设置产业行政管理机构也没有做出严格具体的规定。地方产业管理事务范围不断扩大，中央政府虽然认可在地方设置产业行政机构的必要性，但并没有打算将其纳入正式的行政管理机构之中，而是任由地方督抚根据自身需要设置临时机构进行管理。这类机构虽在发展地方经济中发挥了一定积极作用，但因权力制约，无法进行系统的、有规划的地方产业投资与建设，更遑论耗资巨大的铁路建设。清末各省渐次设立的商务局，并没有财力进行产业投资，尤其是像铁路这样的交通基础设施建设。商务局基本上与铁路没有直接关联，仅有山西商务局曾与签订柳太铁路借款合同，最终还是将该路转归铁路总公司处理。地方对铁路的介入，主要凭借着督抚大员的政治威信和社会控制力，并非依托于专职的地方铁路管理机构。清季“强人筑路”使地方对铁路行业的管理权限不断变动，这也是地方政府无法获得制度化权力的重要原因。换言之，地方与铁路关系的基础是脆弱的。在此后的铁路管理体制是集权抑或是分权的选择上，地方因缺乏铁路管理方面的积累和组织保障，实际上并没有多少话语权。

另一方面，各地铁路密度与管理机制差异明显，加之地方官员调任频繁，政策缺乏持续性，这成为地方新式产业行政管理体制中的破坏性因素。相对而言，只有少数地方督抚形成了持久的控制力。张之洞在1889至1907年期间，除几次短暂的离任外，一直久居湖广总督之位。袁世凯也长期担任直隶总督一职。一些在晚清比较活跃的人物，虽然在铁路上也表现出的强大影响力，但是，他们的地方权力基础是不稳定的，如岑春煊、锡良、端方这些地方大吏，调动比较频繁，无法形成对一个区域进行稳定而长期控制。他们所表现出对中央的对抗和地方性政治行为，很难说完全代表地方利益，更多为了自己的政治地位的巩固和提升。他们与地方利益集团（主体是绅士、新式商人和本籍京官）既有合作又有冲突。总体而言，受太平天国运动后权力下移的影响，无论是否有地方利益集团的支持和配合，地方大员对于加强集权的行政措施不同程度地持抵制态度。地方要做到与中央保持一致，需要一个较长的磨合时期，更要经历较为漫长的利益调整过程。

进入民国以后，在宪政体制下，中央与地方关系则更明确表现为中央政府与地方政府两个权力主体之间关系。相对于晚清而言，民国时期铁路管理制度化水平明显提升，已形成了具有现代意义的铁路产业行政管理机构，这种机构与现代国家体制具有同步性。无论民初交通部，还是南京国民政府铁道部，业已在技术、人才、规划、运营等各个方面形成与国家管理相匹配的控制力量，铁路管理已不断趋于制度化与专业化，技术官僚队伍的壮大，基于系统化的铁路技术标准和部门法规的科层管理格局逐渐形成。民国时期，铁路虽然没有像晚清时期那样成为政治变革和社会转型的敏感问题，但同样也与中央与地方关系的变动息息相关，铁路与政治格局之间呈现出极为明显的关联性，所牵扯出的诸多矛盾依然源于中央与地方之间的权力博弈。

民国时期，铁路的复杂性主要表现在区域性差异，以及基于此之上的中央与地方的分权模式。东北铁路自然最为复杂，长期保持半独立的发展状态。东北地方政府通过设立区域性的铁路管理机构东三省交通委员会（后期改称东北交通委员会），形成相对完整的区域性铁路网，其主要目标既在于维护地方利益，也在于削弱日俄在东北铁路网的垄断地位。西南地区虽然在政治上独立性很强，但是，铁路并没有成为其政治区域化的主要支撑力量，只是这一地区的不同类型的地方政府均将构建区域性铁路网作为持续追求的目标。山西、浙江等省区则通过地方官府的努力建成省内的铁路干线，杭江铁路和同蒲铁路成为省营铁路的成功案例。二个地区的铁路发展除有着共同“强人筑路”的特征外，所展现的中央与地方关系的性质存在着明显差异，一个偏重于对抗，另一个则倾向于合作，二者最终的结局也不同，同蒲铁路显然是政治区域化的产物；杭江铁路最终并入浙赣铁路，则显示央地合作的模式中以中央为主的走向。

一般认为，地方实力派牵头组织兴建的地方铁路（包括省营铁路，官商合办铁路），是政治区域化的结果，或者是中央政府无力完全控制地方实力派的表现。但是，我们也应看到一些更为具体的政治区域化对铁路建设与运营的影响。这种观察应基于中央与地方政府在财政上的博弈，铁路投资机制与铁路收益分配体制，最能体现二者之间的实力消长。一是地方控制铁路的财政目标。如广东对省内铁路的长期控制，是因为铁路成为地方财源的主要构成部分。当铁路主体权力为中央控制时，铁路修建运营过程中税捐、征地等，越来越受到地方的关注，成为中央与地方铁路权益争夺的实质性内容。二是中央与地方在铁路修筑资金筹措上的合作。在以外债为主的投资体制中，中央与地方的合作更多的是对外交涉和铁路管理上的相互配合。抗战前与抗战时期的浙赣铁路、湘桂铁路、川黔铁路与滇缅铁路均是中央与地方合作的产物，这种合作表面看起来是投资上的合作，但是，这并非表明二者在经费上存在着平等关系，而是中央财力增长的体现。就上述两个方面而言，中央与地方关系在铁路修筑与经营过程中既有对抗的成分，也有合作的趋势。

二、铁路制度与功能的政治符号意义

铁路在近代中国无疑也成为现代国家体系生成的一种重要的政治符号，但起初并非直接指向政治上一体化，而是将获得完整铁路产权作为目标，将路权视为国权的核心组成部分，因而，铁路政治功能的发挥必然会受到上述因素的影响，其对政治结构变动的影响机制显然更为复杂而多元。

1905年-1909年，京张铁路——油黄沟号桥。

铁路从来不是简单的经济现代化的表征。铁路自19世纪末从欧洲向全世界扩展时，承载了最多现代化的想象，对后发国家而言，铁路辐射效应各有不同。铁路对近代中国来说，首先是个政治问题，关乎国家主权与尊严；而市场一统、货品流通、矿藏开发方面的经济发展目标，倒还在其次。从19世纪末开始，铁路与救国、统一这些时代主题关系密切，并受到各界的高度关注，铁路甚至成为各种政治动员的动力要素。救国与统一的目标直接指向的是西方列强对中国铁路的控制，但深潜其中应是观念的转变，即对铁路的政治价值及其对社会经济发展的功用认同度逐步提高。因为政治体制的限制和利益诉求的差异，中央与地方在铁路与救国、统一的认识和行为上，并非协调一致，需要双方进行不同方式的磨合，力图达到行动上的一致和协调。在早期历史中，铁路的政治功能在逻辑上强调了铁路建设在政治稳定之后才能建设，铁路在政治上的价值体现是结果，而非原因。19世纪60年代，朝野普遍的认识是，“除非等待这些人民的知识增加，这个政府的力量增强了，所有各省的秩序更稳定了，而企图在目前即从事铁路网的修建，其是否安全，确实是一个问题”。刘锡鸿认为，洋务官员所期望的铁路能“巡察易周，官吏不敢逾法”、“有裨政治”的主张是没有意义的。“不知察吏之昏明在精神不在形迹，人之所治莫近于身心，官之所治莫近于衙署，此固不烦车马而可到者。”随着政治改革的深入和外国在华铁路投资的快速增加，铁路的政治性角色在国家社会互动进程中显得更为突出。在晚清，铁路与政治转型具有同步性，已成为政治格局变动的突出特点。

若进行国家间的纵向比较，可以发现，与有些国家不同的是，近代中国铁路管理机构趋向专业化与集权化，与近代政治权力结构趋向威权与全能是同步的。这一发展历程自然与近代中国普遍存在的地方主义有着密切关系。地方主义在消解政治上集权和促成铁路管理地方化方面，作用机制几乎是重叠的。政治上集权与铁路中央专管体制的建立，都要消除地方主义的障碍。地方主义在近代中国不同阶段其内涵存有差异，因而可以成为体现中央与地方关系的“温度计”，在国内的政治变局中有着其特定的指示意义。中央和地方关系可谓是中国历史上的难解之结，近代无疑又加上铁路这一具有现代技术品性的交通因素，变得更为复杂。著名铁路建设专家凌鸿勋曾指出，“举凡我国社会的转变，思想的醒觉，经济的发展，以及政治的演进，国运的隆替，在在与铁路问题有关。”叶恭绰除将铁路视为发展民生的利器，“民生问题，则固无不与交通相联属者也”，还认为交通的发展有助于完成行政统一。孙中山更是将铁路交通摆在极高的位置，有着强烈的铁路情结，他将铁路对于沟通不同地区的经济、文化沟通的意义充满希望，铁路可以“使伊犁与山东恍如毗连，沈阳与广州语言相通，云南视太原将亲如兄弟焉”，甚至会推动“统一国语”出现，如此，“各省间不复时常发生隔阂与冲突，则国人之交际日益密切，各处方言将归消灭。”正是由于铁路是西方列强全面渗透与控制中国的重要载体，它给近代社会变迁注入强大现代因素，自然牵扯出诸多复杂关系。伴随着社会的现代性的成长，铁路所引发的诸多矛盾逐渐会归结于铁路管理体制之中，集权与分权最终成为铁路建设运营中中央与地方关系的焦点。制度化形成路径无疑是相关制度演进的核心线索。在考察铁路与现代国家建构的关系时，不能将中央与地方的关系视为一种势不两立的对抗，需要通过理性分析，剖析双方趋同的努力方向及其最终所能达到的目标。

三、铁路视野下中央与地方关系的演进

中央与地方在铁路建设运营中的职能划分及其执行效果，是中国近代铁路史中有待深入、系统研究的重要领域。本书（《近代中国铁路制度与功能的演进：基于中央与地方的关系》）以中央与地方关系为中心，探讨国内政局、财政体制、国际关系对近代铁路建设与运营的影响，研究中央与地方权力博弈与铁路管理体制变迁之间的互动关系。只有将这种影响客观地揭示出来，才可以对铁路与近代国家政权建设的关联作出实事求是的阐述。此外，还应从铁路自身的技术品性出发，从规划、筹资、建筑、运营几个方面，具体研究中央与地方关系的表现形态与形成原因。对于这些问题的考察，需要从制度史的角度，落实到铁路产业行政管理体制中中央与地方的权力分配问题上去。本书在已有研究的基础上，以中央与地方关系为视角，重新审视近代中国铁路的修筑、运营所包含的丰富历史内涵。从表层意义而言，是通过转换视角的方式，阐释近代中国铁路与政治的关系这一宏大的主题。但从行业史的角度而言，其意义可能不仅仅指向政治或外交层面，而是基于现代交通体系对社会转型的影响模式，对铁路史作出为更为深入的解读。中央与地方关系的变化，是近代铁路行业体制变化的最为主要的促动因素，最能揭示铁路发展在民族国家形成道路上的意义所在。本书的学术要旨在于，首先致力于带有中央与地方关系特定内涵的个案研究和铁路管理体制的演变轨迹（特别注重于地方性铁路管理机构，如东北交通委员会、西南八省铁路督办公署），以此来丰富中国近代铁路史的研究内容，有助于推动对近代行业管理体制研究。其次，透过铁路视角，深化中国近代地方主义研究，深入剖析政治体制、政治文化与产业政策之间的互动关系。再次，在地方视野之下，拓展对铁路与社会变迁关联性的探讨。地方政府如何借助铁路发展经济，取决于地方政府本身的政策倾向和主政者的意志，如政治因素对蚌埠和石家庄的不同影响，清末山东地方政府利用胶济铁路发展地方经济所取得的成效；广东地方势力出于维护地方经济利益，长期反对粤汉铁路与广九铁路接轨，等等。诸多歧异有别的表现，显示着中央与地方关系发展走向，即铁路试图对地区性的政治空间进行嵌入时，其意义却在地方性的社会、政治、历史语境中被改写，铁路在技术上的意义被转译成为一种政治编码，成为政治性政治、经济、文化的载体。同时也应注意到，铁路对地方社会的作用机制并不完全具备制度史上的意义，而是取决于地方政府的控制力以及地方大员的政治影响力。在近代的大多数时间内，铁路建设与运营确实存在着以地方为主角的弹性空间，这恰恰是中央与地方关系更为复杂的表现形式。

1905年－1909年，京张铁路——居庸关山峒北口。

另一方面，铁路对地方社会本身产生影响。地方主义的一个显著特征是，在地缘意识支配下，地方官、绅、民往往会联合起来，对抗列强和中央政府。学者对此已有精深研究，但一般都聚焦于清季的保路运动。对于民国时期中央与地方的关系，仅集中于一些个案，尚缺乏系统性和整体性探究。此外，在铁路筹资、运营权的分享、利益分配等方面，也存在着复杂的权力与利益的博弈。因而，铁路与近代权力结构关系的复杂性可能还没有被完全揭示出来。在研究中，我们试图展示出，地方政府与民众之间在铁路上既有合作，也有对抗。地方政府有可能与民众联合起来，对抗中央，保路运动自然是最好例证；也有可能屈从中央政府的压力，与民众形成对峙，如清末山东地方政府对高密民众阻工事件的残酷弹压，就体现中央与地方一致性。透过中央与地方关系的角度，也可以对学者们比较热衷研究的铁路对经济、社会的影响，作出更为具体的，或更有说服力的判断。如自清季以来，铁路货捐成为一种特殊形式的厘金。它的存在，对地方经济的影响是负面的，也屡受中外商人诟病，不断要求废除，但地方政府在中央政府制定出完善的财政分权制度之前，一直坚决地固守这一落后的商税制度，其背后的博弈历程则折射近代央地关系的深刻内涵。再如，筑路过程中征地中出现的纠纷案，也可以考验地方政府在铁路问题上与中央政府是否协调一致。地方政府越来越重视在地价上与中央政府讨价还价，为业主争取利益。不过，地方政府还要面对因铁路征地所导致的地税减少的压力。上述的诸多问题在各地的表现千差万别，却是研究铁路对地方社会影响更为具体的层面，有着比较丰富的历史内涵。若不进行与铁路有关的具体事件探究和细致的制度分析，单纯从理论上宏观、抽象地研究铁路与社会变迁之间的关系，不免有隔靴搔痒之嫌。这种宏观与微观相结合的研究显然是综合性研究范式，既要有政治史、文化史的视角，同时也要切实地运用区域史、行政制度史乃至技术史的方法与资料，进行更为专业性解读与阐释。

本书基本思路是宏观变迁与微观解读相结合，在突出制度转型的前提下，梳理铁路行政管理体制与地方因素关系演变的脉络。研究的起点应是中国传统倾向集权的政治文化和官僚体制，在此基础上，结合近代政治结构变化，探究铁路建设运营的制度变迁及制度效应，梳理与铁路有关的中央与地方关系所呈现出的从混乱、对抗到合作的发展趋势，同时，分析不同时期外国因素（势力范围政策、铁路外债等）对中央与地方在铁路权力分配上的影响。制度变迁应是基础性维度。本课题以铁路管理体制发展脉络为主线，梳理中央摆脱地方分权影响，加强铁路产业集权控制的历程，注重地方角色与功能的变化时序性和阶段性。在对宏观制度研究之上，进而以铁路筹资体制、收益分配为中心，探讨中央与地方合作与冲突的深层次影响因素从铁路财政意义、军事功能入手，探讨地方大员、军阀势力和地方社会力量对铁路建设运营的影响程度，进而总结近代铁路制度变迁中的中央与地方关系的发展阶段性和类型多样性。将中外关系、国营企业体制的影响作为研究深化的方向，评述铁路管理体制之外的因素对中央与地方关系的复杂影响，以此揭示中国近代铁路发展道路的特殊性。制度史视角无疑是根本性方向，是其他延展性研究的基石。基于以上考察维度，从以下几个焦点出发来构建基本研究思路和写作框架，以时间为主轴，以管理权为核心，结合外国力量与社会力量对铁路的影响，以更大的视角，还原与审视近代铁路发展中各种权力资源配置与调整的复杂历程。

首先，梳理中央集权铁路管理体制的形成与演变历程。1885年成立的海军衙门是最早管理铁路的中央职能机构，但是，近代早期对铁路进行监督管理主要是地方督抚，存在着各地督抚和办路大臣共同管理的权力格局。戊戌变法后，中央铁路主管部门不断变动，从路矿总局、外务部考工司到商部通艺司，并颁布《铁路简明章程》，但无法真正削弱地方督抚对铁路的控制力。邮传部成立后，体现产业行政集权的铁路管理才基本确立。北洋时期，地方政府既曾积极支持铁路国有化，又纷纷对国有铁路进行劫掠式的控制。南京国民政府时期，在发达国家资本的政策体系下，设立铁道部，实行旨在“管理统一”的专管部制，并通过《铁道法》对中央与地方的铁路管理权限进行制度化设计。中国近代铁路行业经历了由管理体制上中央与地方权责不清，向专业化中央集权行业统一管理转变的历程。

1876年，上海，吴淞铁路通车。

其次，分析铁路建设和运营中的中央、地方的权力博弈。近代铁路管理体制的集权程度直接受制于中央对地方的政治、经济、军事控制能力。中央对地方控制力强，且能消弭内部派系之争，铁路管理的集权化程度就高，反之则弱。受权力格局的影响，地方对铁路的影响力趋于下降，中央集中管理体制不断强化。中央铁路管理权先后受到诸如北洋系、交通系、改组派等政治派系的控制，这无疑会削弱中央在统一铁路上的权威和执行力。地方权力趋于下降则是与产业集权管理倾向、以强化中央财权为目标的分税制财政体制有关。虽然地方屡有吁请修路，拟定的铁路规划颇多，但因难以获得地方社会力量的支持，且受财力限制，付诸实践的少之又少，只有个别地方实力派扮演了“强人筑路”的角色。民国时期，浙江、山西通过独特的筹资模式建成省营的杭江铁路和同蒲铁路。东三省则独立地修成较为完整的区域性铁路网。二是地方势力控制已建国有铁路。地方政府往往将所辖区域内的铁路视为经济来源和军事保障设施，通过驻军提款、军运记账、征收捐税、强占车辆等手段，分割铁路收益。津浦线、京汉线屡次脱离中央控制与其重要的经济地位与军事价值有关。

再次，探讨外国势力和政治区域化对中央与地方关系的多重作用，评述铁路建设和运营上的地方主义特色。外国势力的介入以及铁路的国防、经济价值，直接影响了铁路建设与运营中的中央与地方关系。近代铁路建设资金主要依赖外债，其信用保证源于中央政府，铁路因产权关系自然成为国营企业。因列强的介入，使地方与中央呈现出更为复杂的关系。一是地方实力派与地方政府在铁路管理体制中并非二位一体的，二者是分离的。受近代外交体制的影响，地方实力派成为外债交涉和铁路控制的主角，却无法使地方政府获得铁路管理的制度化权力。二是地方对铁路控制程度受列强对华侵略方式影响。在列强势力范围政策影响下，地方往往将铁路作为与中央博弈的筹码。三是地方自办铁路常常与外国因素、政治区域化有关。清末各省铁路公司的兴起是对列强攫取中国路权的回应。东北交通委员会所筑之路既受制于满铁，也削弱了满铁对东北铁路网的控制。西南铁路的铁路建设也明显存在着排除列强控制的因素，但是其与东北铁路发展上有着明显的差异。地方政府基于对政治权力和经济利益的追求，力图获得区域性铁路的主导权。地方利益的诉求使得铁路管理的制度设计与实施效果之间存在着差异。因政治独立程度、与地方社会力量的结合程度、地方经济基础等方面的差异，地方与中央的关系会呈现出不同的形态。

最后，评析中央与地方在铁路修筑运营上的权力分配趋于制度化的历程。地方政府的铁路建设诉求促使中央给予地方一定的制度化权力。南京国民政府1935年颁布规范地方修筑和管理铁路的《公营铁道条例》。抗战前，还出现了中央与地方合作筑路的新模式，先后设立浙赣、川黔、湘桂等铁道部、相关省政府、华资银行合资的特许铁路股份公司，并建成浙赣铁路、湘桂铁路等。在这种部省合作模式中，铁道部显然居于主导地位。

在篇章结构上，以八章内容为主体，辅以若干专题研究。对于晚清时期，主要分为三个部分来进行阐述。首先，以早期地方洋务体制为起点，研究铁路督办大臣和铁路总公司的体制特色。其次，以商部、邮传部为重点，阐述清季铁路产业集权化管理体制形成过程中地方的反应及其影响。再次，以不同层次的地方官员处理铁路交涉事务，具体呈现中央与地方关系的具体面相。对于民国时期，则以交通部和铁道部在制度、技术上的优势为主线，梳理专部管理体制形成的历程，关注地方交通行政机构缺失及其原因。同时，对省营铁路的发展及抗战前初步形成的省部合作共筑铁路的模式的形成及其意义，结合具体铁路进行深入的探讨。对于东北和西南地区的铁路发展，则从政治区域化的角度切入，围绕中央与地方关系不同表现形态，进行分阶段的细致剖析。最后，对战时中央与地方的合作，分地区进行具体阐述，并对战后的铁路分区管理和台湾的省营铁路进行较为简略的介绍。在第八章，分别从国家和地方两个角度，总结近代铁路与政治关系较为本质的内涵和指向性意义。

铁路与政治，铁路与救国，这类具有联想性的价值判断，提醒我们进行近代中国铁路史研究时，要有高度的学术敏感和更开阔的学术视野。铁路史中的中央与地方关系，只是铁路与政治研究话题中的一部分，其所呈现的复杂、多元的面相，并非本书所能完全涉猎到的。回归到近代中国社会变迁的大视野下，对铁路所涉及的历史真相与历史价值，尚有漫长的探索之路，它就像近代以来中国转型之路一样悠长。基于这种复杂性，就不能过于放大铁路对中央与地方关系的影响力，而应将其置于中央与地方关系的整体结构中去观察，回到更为真实、宏大的历史现场，准确定位铁路在政治发展史的工具性和价值性作用。