长三角议事厅︱下一个五年：以都市圈同城化引领一体化

2018年11月，长三角一体化发展上升为国家战略。转眼间，这一国家战略已经步入第五个年头，一体化发展取得了丰硕的成果。下一个五年，更高质量一体化发展的重点在哪里？本文认为，重点要以都市圈同城化引领长三角一体化。

都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。

根据《长江三角洲城市群发展规划》，长三角共有上海大都市圈和南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波五个都市圈，这些都市圈涵盖了长三角大部分城市。相较于城市群而言，都市圈内部的联系更加紧密，更有条件率先推进一体化发展。

陆铭和任泽平等都认为，随着各类要素在市场机制下的充分流动，能够实现在集聚中走向平衡。一个最直观的表现就是区域人均差距会缩小，比如人均GDP或者人均可支配收入会趋同，一般认为，这个差距控制在15%左右，就反映区域发展比较均衡了。在都市圈中，中心城市与周边城市之间的区域人均差距越小，那么彼此互补、双向奔赴就越强，进一步一体化的基础就越好；反之，那么中心城市的虹吸效应、单向联系就越强，与周边城市的梯度差就越大，推进一体化的难度相对更大。

为了进一步探寻长三角六个都市圈内部的一体化条件，本文选取了两个直观指标：一个是人均GDP，衡量城市的人均创造价值状况；另一个是人均可支配收入，反映城市的人均获得财富状况。同时选取了2018年和2022年两个时间节点，以各个都市圈中心城市当年的指标为基准，测算2022年都市圈内其他城市与中心城市的偏离度，并分析指标的收敛情况及收敛区间，寻找最有条件的“一体化CP”。具体分析结果如下。

上海大都市圈：沪苏、沪甬区域差距最小

上海都市圈包括1+8城市，即上海、无锡、常州、苏州、南通、宁波、湖州、嘉兴、舟山。

上海大都市圈中沪苏、沪甬之间两个指标的偏离度均在15%以内，区域差距最小。其中沪苏两个指标均呈现收敛态势，沪甬的人均GDP指标则呈现扩散态势；沪锡、沪常、沪舟的人均GDP偏离度在15%以内；而上海与其他城市之间的梯度差相对较大。总的来看，沪苏、沪甬一体化基础最好（沪苏一体化条件相对更好），而根据《上海大都市圈空间协同规划》，苏州市区、宁波市区均定位于上海大都市圈的3个综合性全球城市（另一个为上海的临港新片区），也反映出这些城市肩负着共同的使命。从《2022长三角城市跨城通勤年度报告》来看，沪苏之间的通勤规模占到89.2%，沪嘉之间的通勤规模次之，而沪甬之间还没有直连轨道交通，更多是以功能联系为主。因此，沪嘉也有较好的一体化基础。

南京都市圈：宁扬、宁淮、宁溧差距收敛

南京都市圈为1+7+2城市，即南京、镇江、扬州、淮安、芜湖、马鞍山、滁州、宣城、常州金坛、常州溧阳。

南京都市圈中还没有两个指标的偏离度均在15%以内的。其中宁扬、宁淮、宁溧的两个指标均呈现收敛态势，宁镇、宁金、宁溧的人均GDP偏离度在15%以内，但是南京与安徽四个城市之间的梯度差明显。

杭州都市圈：杭绍区域差异最小

杭州都市圈为1+5城市，即杭州、绍兴、湖州、嘉兴、衢州、黄山。

杭州都市圈中杭绍之间两个指标的偏离度均在15%以内，区域差距最小。杭湖、杭嘉人均可支配收入偏离度在15%以内，但是杭州与衢州、黄山之间的梯度差显著（杭州西南部与衢州、黄山同处于生态敏感区，毗邻区域一体化先天条件不足）。

合肥都市圈：合芜、合马区域差距最小

合肥都市圈为1+6+1城市，即合肥、淮南、六安、滁州、芜湖、马鞍山、蚌埠、安庆桐城。

合肥都市圈中合芜、合马两个指标的偏离度均在15%以内，区域差距最小。其中合马两个指标均呈现收敛态势，合芜的人均可支配收入指标则呈现扩散态势；而合肥与其他城市之间的梯度差相对较大。总的来看，合芜、合马一体化基础最好。

苏锡常都市圈：彼此梯度差不大

苏锡常都市圈为1+2城市，即苏州、无锡、常州。

苏锡常都市圈中苏锡两个指标的偏离度均在15%以内，但是人均GDP指标呈现扩散态势；苏常的人均GDP偏离度在15%以内。苏锡常一直以来的相互联系就非常密切，苏锡常都市圈又属于上海大都市圈，彼此之间的梯度差不大。

宁波都市圈：甬舟人均可支配收入差距变大

宁波都市圈为1+2城市，即宁波、舟山、台州。

宁波都市圈中甬舟两个指标的偏离度均在15%以内，但是人均可支配收入指标呈现扩散态势；甬台的人均可支配收入指标偏离度接近15%，但是人均GDP梯度差较大且呈现扩散态势。

综合以上分析，经过五年的发展，长三角六大都市圈中，沪苏、沪甬、沪嘉、杭绍、合芜、合马、苏锡、甬舟这八组城市的一体化进展最为显著，这其中的苏州、无锡、宁波、舟山、嘉兴、芜湖、马鞍山同时处于两大都市圈中，显然最有条件率先在都市圈中推进更高级别的一体化发展——同城发展。

以同城化引领都市圈建设的五大建议

从全国各个区域推进同城化探索的实践中，可以大体分为三个层次。

第一层次为大湾区的广佛之间和深莞之间，空间尺度相对较小、经济密度相对较高、功能联系相对较强、人员往来相对最多，同城化效应最为显著，比如广佛之间日通勤人次达到176万，深莞之间日通勤人次达到121万。

第二层次为长三角的八组城市，空间尺度和经济密度都适中，特别是沪苏集聚了上海大都市圈一半左右的经济总量、但是双城之间的人均差距相对更小，功能联系逐步强化、人员往来快速增加，同城化效应正加快提升。

第三层次为京津冀的京廊之间、关中的西咸之间等，空间尺度相对较大、经济密度相对不高、功能联系相对较弱、人员单向往来为主，同城化效应初步显现。

本文认为，未来五年要通过加快推进同城化促进都市圈一体化、进而引领长三角一体化。同城化的核心在于功能一体化，关键在于产业一体化，基础在于要素一体化。

从长三角来看，都市圈中心城市的核心功能各不相同，各个城市的产业导向也不尽相同，但是都需要一体化推进五大要素的自由流动，这也是建设全国统一大市场的重点所在，功能一体化和产业一体化都可以通过要素一体化来实现。

（一）深化推进土地要素市场一体化

创新飞地经济模式。近年来，苏浙皖在上海、杭州、南京、合肥等中心城市纷纷建立飞地，成为推进区域合作、对接优质资源、助力企业布局的重要窗口，飞地也成为推动营商环境一体化的重要枢纽。要进一步创新飞地模式，加快推进产业园共建，同时探索复制G60松江·安徽科创园经验，更好实现利益分享和产业链协同。

推进一体化土地管理制度。推广“标准地”改革经验，进一步提升土地资源配置效率和利用效率；推广农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等经验，进一步盘活土地资源和拓展农村集体经济组织收益渠道；推广混合产业用地供给、建筑业态垂直混合等经验，促进不同产业用地类型的合理转换；探索布局工业邻里中心、工业综合体甚至工业商务区，集中配置为创新企业提供的共享实验室、行政办公、购物餐饮、休闲健身等配套设施；探索城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制，以土地资本推动区域间“交叉持股”。

探索跨区域项目审批机制。复制推广一体化示范区创新经验，打通跨域项目审批“隧道”，提高跨区域项目审批速率。

（二）深化推进资本要素市场一体化

健全多层次资本市场体系。坚持金融服务实体经济导向，加快推进同城化金融服务，探索建立跨省（市）联合授信机制，支持设立一体化金融机构；推动债券市场基础设施互联互通，实现债券市场要素自由流动；建立金融信息共享合作机制，筑牢防范系统性金融风险安全底线。

创新金融应用场景。协同设立跨区域产业引导基金，排摸产业链断点堵点清单、核心技术产品国产可供给清单，研究建立联合“链长制”，共同打造创新产业集群；协同发展科创金融，大力发展知识产权质押、股权质押、预期收益质押等贷款产品，支持保险公司研发推出符合科创企业需求的保险产品，鼓励跨境投融资创新；协同发展绿色金融，建立统一的生态价值评价体系，更好推进绿水青山转化为金山银山。

探索跨区域资源配置机制。依托公共资源交易平台，结合碳达峰碳中和目标任务，建设统一的碳排放权、用水权交易市场；推进排污权、用能权市场化交易，探索建立初始分配、有偿使用、市场交易、纠纷解决、配套服务等制度；加快建设跨区域的电力、燃气等重点能源项目，构建完善互联互通、互保互济的区域能源体系。

（三）深化推进人才要素市场一体化

推进同城化服务。结合都市圈建设，推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，探索推动户籍准入年限同城化累计互认，不断深化政务服务和公共服务的互联互通，进一步丰富跨区域业务“同事同标”、无感办理业务。

探索柔性人才使用机制。按照“不求所在、但求所用”的理念，加快建立统一的人才认定机制，探索柔性人才使用机制，建立一体化人才保障服务标准，根据毗邻区域人才通勤频率，酌情推广第二居所和职住交换计划。

完善交通基础设施网络。根据同城化的目的，更多体现将交通作为政策工具的价值。围绕建设“轨道上的长三角”，加快城际铁路、市域（郊）铁路建设，按照市场化方式，利用既有铁路富余能力，改造开行城际和市域（郊）列车，探索联合组建都市圈城际铁路公司；注重与高速铁路、普铁干线、城市轨交的合理分工、衔接融合，推动不同类型交通方式的便捷换乘；加快完善直达中心城市重点功能区域的城际和市域（郊）网络，缩短整体时间距离。

（四）深化推进长三角技术要素市场一体化

强化科技创新服务。充分借助上海、南京、杭州、合肥等中心城市丰富的科研资源，依托上海研发公共服务平台、长三角G60科创走廊、沪通港沿海创新发展翼、沪甬温沿海创新发展翼等区域，推动创新资源开放共享和高效配置，拓展科技创新券通用通兑范围，探索算力券、智评券、成长券的创新应用场景，更好满足都市圈企业的创新研发需求。

推进科技创新共同体建设。共建高水平创新基地，联合开展重大科技攻关，协同提升自主创新能力；共塑一体化科技创新制度框架，促进创新主体高效协同，构建开放融合的创新生态环境；共建多层次国际科技合作渠道，协同实施或参与国际大科学计划，加快聚集国际创新资源，共同推进开放创新。

促进创新成果转化。培育发展技术转移机构，建立技术转移人才培养体系，加快建设技术经理人队伍，推动都市圈技术交易市场互联互通；联合推动知识产权创造与合作，强化知识产权保护协作，完善知识产权服务体系；建立健全科技成果常态化路演和科技创新咨询制度。

（五）深化推进长三角数据要素市场一体化

加速数字长三角建设。推动上海城市数字化转型、江苏建设数字经济强省、浙江推进数字化改革、安徽建设数字江淮有机集成；加快东数西算长三角国家枢纽节点两大数据中心集群建设，积极承接都市圈中心城市实时性算力需求，构建长三角地区算力资源“一体协同、辐射全域”的发展格局；推进都市圈内部建设一体化数字中枢、强化跨域链接，打通数字空间“断头路”。

加强跨区域数据合作。加强都市圈数据标准化体系建设，按照区域数据共享需要，共同建立数据资源目录、基础库、专题库、主题库、数据共享、数据质量和安全管理等基础性标准和规范，促进数据资源共享和利用；积极促进都市圈数字认证体系、电子证照等的跨区域互认互通，支撑政务服务和城市运行管理跨区域协同。

探索数据市场化交易机制。加快实践绿色金融、快递物流、地理空间、进口商品等领域数据要素的生产、确权、流通、应用、收益分配机制，大力引进和培育数据采集、清洗、挖掘、应用、资产管理、数据治理、合规咨询、安全评估等全产业链环节数据要素市场主体，打造国内数据大循环的中心节点和国内国际数据双循环的战略链接。

（本文作者夏骥系华略智库长三角研究院院长。）

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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·华东师范大学中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。