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社区数字治理②︱熊易寒：精细化管理的另一面是“留白”

澎湃研究所研究员周燕玲

2023-05-28 08:59

来源：澎湃新闻

∙ 澎湃研究所 >

社区作为数字治理的神经末梢，是数字中国的重要基层实践。

为社区治理赋能加码，为居民提供精准化、精细化服务，数字化服务平台建设在全国基层社区已落地开花。

本期澎湃城市报告聚焦社区中数字治理，并推出专题——《社区数字治理：是减负还是加码？》通过调研、专家采访与国际案例梳理，看到数字治理的基层实践的真实情况，也探讨更多的可能性。

设计白浪

在数字社会的建设下，全国各地正如火如荼地推进数字城市建设，而社区治理模式的数字化创新是上海市数字化转型的关键环节之一。

作为数字中国的重要组成部分，与最贴近民众的基层实践，数字社区是最能把数字治理“飞入寻常百姓家”的方式。

那么，相比以往的基层社区治理，数字社区治理有何特点？城市数据的使用程度如何了？精细化管理与社区治理之间是什么关系？社区治理中哪些领域更适合与数字结合？

澎湃研究所专访复旦大学国际关系与公共事务学院副院长熊易寒教授，他在专访中提到，在建设智慧社区的全面推进下，需要看清社区治理的关键问题，找到数字与社会面能够在社区治理中充分发挥力量的领域。

澎湃新闻：您怎么理解“数字社区治理”？相比以网格化管理为标志的基层社区治理，数字社区治理有什么特点？

熊易寒：“数字社区治理”横跨了基层社会治理和数字治理两个领域。数字社区是一个新领域，数字社区治理也处于早期阶段，好的成熟案例并不多。现在的数字社区，最经常也比较简单的做法是安装监控，来防止高空抛物、治理群租等。数字社区治理需要有硬件基础，比如摄像头或者其他数字技术设备，这都需要资金投入。

而依赖网格员的网格化管理，基本上是传统思维。基层的人当然很重要，因为即便基层产生出数据，你也不可能完全靠大数据，还是需要人去核实。但传统的“人海战术”管理是肯定不行的。

此外，社区对数字治理的感受也是多元的。比如，高端社区对此是有戒备的。人的社会经济地位越高，越不希望数字技术过度介入生活，甚至会抱有恐惧。高净值人群对隐私保护的需求更高。而社区里有那么多的监控，就会涉及数据处理和隐私保护问题。

而在社会阶层较低的社区，比如“老破小”小区，此类数字治理就可以推进得很快。比如人脸识别、刷脸进小区，这些在高端小区会被抵制的设备，在中低端小区大多进展得很畅通。当然，数字社区肯定不仅仅指这些方面，数字化转型是全方位的经济、生活、治理三个领域的转型。

澎湃新闻：当前数字社区治理的目标状态是智慧社区，您如何看待社区中数据、数字技术的使用？

熊易寒：某种程度讲，对于政府或者有的企业来说，我们更像是“数字人”的存在。比如，一些互联网企业通过你在社交平台、支付平台等网络上的行为、收支数据记录，已经在给你画像了。每一个人都对应一个数字，我们的日常生活也在随时生成数据。

这就好像形成了一个映射现实的镜像世界，这个虚拟空间中的物品也对应着我们现实中的所有的物品。无论是实体的人，还是社区，都在镜像世界中对应着一个数字形态。例如，居家养老领域，一些做医养结合的养老企业，可以针对独居老人通过手表、设备，随时生成、传输健康数据。

我认为，这可能是未来一个重要趋势，但目前来说，因为技术上的不成熟，这样的智慧社区案例很少。不成熟的主要原因在于这些设备不够价廉。技术昂贵，愿意支付的话，这些都可以实现，但是无法推广。当然，随着技术实现手段变得越来越价廉，这些设计就会得到推广。这是智慧社区处于早期阶段的第一个原因。

第二个原因在于，利用实时生成的数据去做带有公共服务性质的“好事”还在起步阶段，而利用数据来做“坏事”（欺诈或不正当的商业用途）却已经非常成熟、产业化了。“坏事”能迅速发展起来的原因之一，是因为在规范数据的存储、交易、生成、销毁方面，国内立法处于早期阶段。

当前数据处于分布式状态，数据多，但高度分散，无法进行共享、连接。数据分散的好处在于，数据系统性泄露的风险比较小。而如果所有数据都汇聚在一个池子里，风险会相应放大。

但数据分散对数据利用、应用会产生很多不便，特别是对数字化治理来说。例如上海市的基础数据都在大数据中心，但它也并不全面，更多分类数据归集在各个职能部门，比如公安局有关社会安全的数据，经信委有关企业、经济发展的数据，交通委有关车辆、车流的数据，住建委有关房屋的信息，税务市场监督局等等……现在说的“数据烟囱”就是由于职能分割产生的。（编者注：“数据烟囱”指的是各部门内部系统数源交互不够、共享不足，导致增加交流或交易成本，影响效率，也称信息孤岛或信息壁垒。）

那么为什么现在没能打通数据壁垒呢？很重要的原因在于没有法律基础。对一个职能部门来讲，要把数据分享出去，其实是突破法定事权的。也就是说，不分享数据的“数据烟囱”是受法律保护的。“数据烟囱”确实会造成管理不便，但现在数据共享在某种程度上缺乏充足的法理依据。要实现数据共享，还需要改变现有的一些制度安排，要让数据能够在利于管理的同时，确认数据在做好事，而非坏事。

所以当前“一网通办”相对成熟，但“一网统管”则相对难施行。因为“一网通办”主要是把服务流程优化、简化，然后归口一站式办理。这对老百姓来说很方便，不需要去办事大厅，直接在手机上就可以操作。但“一网统管”要解决跨部门、跨区域、跨层级问题，涉及政府管理体制，其推行难度不可同日而语。

在这个方面，上海走在国内前列。2020年，现任国务院总理李强在上海做市委书记时，就尝试推进这方面的改革，去推进建设一个整体性的政府。因为一些涉及多个部门的事务处理，很容易扯皮，老百姓办事就会很不方便。常常会发生的情况是，有利可图时大家都想做，无利可图就都不想办，导致现行体制确实有很多不顺之处。

而如何打通基于分工的职能部门体系，用整体性政府协同治理的方式，来高效处置跨部门、跨条线、跨区域事务，需要突破体制障碍，的确非常不容易，因为要改变一个长期形成的体制，必然面临很多阻力。

澎湃新闻：这些中宏观的数字治理背景对基层和社区会有什么影响？

熊易寒：基层数字化建设过程中，经常提出负担重的问题。因为各个职能部门都在向基层要数据，导致重复采集的工作量很大。原本数字化治理是为了减负增能——减轻负担、增强能力或者说是赋能，但实际上，数据采集有时间、金钱、精力等成本，而且各个口子标准不一，各有各的系统。因此基层负担重，往往没有达到减负增能的作用。

所谓“上面千根线，下面一根针”。上面部门那么多，都可以管到基层，也都希望在基层有“腿”。大家都把基层当作“腿”来用。因为对于条线部门来说，在基层没腿就感觉事情做不成、不方便，所以基层不仅要做搜集数据等各种事务，还要被考核。这导致基层负担很重、责任很重，却没什么权力。

实际上，社区基层无法完全按照政府思路来执行事务。政府有几十个部门，而基层居委会通常就几个人，例如上海居委会6-8个人，这意味着一个居委会人员要对应几个政府部门。有些地方提出居委人员“全岗通”，也就是要求这些居委人员能办所有事情，各个条线都能处理，类似全科医生。这对基层的要求，无论是个人能力，还是责任心都很高。即便换受过良好教育、能力很强的人去做，也不一定能做得好。但基层人员的薪酬待遇是不高的，他们的薪酬水平与岗位责任、能力要求是不匹配的。

而数字化治理事实上是精细化管理，上海的“一网统管”也是做精细化，但我认为，“一网统管”更多应该是放在市级，而不能完全捅到基层。

对社区来说，要“留白”。

精细化管理的另一面就是“留白”、无为而治。如果所有事都精细化管理，成本很高，老百姓的感觉也不一定好。譬如一个政府有500项工作，要求每一项都打100分，那结果一定是一部分重要工作无法达到100分，而不重要的工作全满分，也就是主次颠倒。因为不重要的工作容易做，而重要的工作难做。

对基层工作的要求应该有所区分。比如涉及公共安全、公共秩序、应急管理的，应该设定100分的要求，因为少一分可能就是一条人命。但对其他一些事务，是可以允许70、80分的，不需要管得那么死、那么细，而且就算没有达到100分也不会产生严重后果。所以要允许社区留白，有些内容留给自治来解决，留给老百姓自己。

精细化管理根本上是财政。无论是人还是技术，背后都是钱、都是财政驱动的。其实要实现精细化很容易，只要在每个地方投入足够多的资源，就不可能做不到。但是有必要吗？背后要花去多少成本呢？所以，我认为要把精细化和留白结合在一起，将一些领域留给社会去解决。

澎湃新闻：可以具体讲讲如何“留给社会解决”吗？

熊易寒：我们要相信社会可以做得很好。最简单的例子是在上海静态管理期间，居民自发进行的团购发挥了很重要的作用。团购本质是市民通过自组织的方式，来启动另一个市场。这个市场价格确实比平时高，但也是因为有价格杠杆才能调动资源。

当时让我们看到了，一些中产为主的小区，是可以实现自我组织、管理的，不需要政府插手。社区里很多居民是专业的企业管理者，他们的人力资本是高于基层工作人员的，当时一些业主贡献了很多管理社区的智慧，比如安排核酸、设计路线，这些自发的做法既减少了居民排队时间，也能减少交叉感染概率。

我们不可能所有东西都靠政府。即使把政府/工作人员“累死”了，老百姓也吃不饱、吃不好。所以要允许社会自主发展、做事情，它可以比政府做得更好，不要迷信政府的能力。

澎湃新闻：您认为在数字社区治理上，哪些应该政府干预、精细化管理，又有哪些应该留白的？

熊易寒：我觉得主要的方向是，政府应该减少强干预。如果社会能做好的事，就应该不干预，让社会发挥作用。如果是有能力做好，但缺乏动力的，政府则可以起到助推的作用。

比如在社区微更新方面，可以建立一套居民参与的机制。例如让居民承包社区花园，或者让居民自发楼道改造，只要允许老百姓利用这个空间，甚至都不用投资，老百姓会自己创造出公共空间。比如一些楼道，把自己楼道居民卖废品的钱集成一个公共资金池子，当需要做什么事，像添置几张沙发、一张桌子，就通过一定机制来动用这个钱。

政府不需要把所有的事情都揽在自己手上，甚至比如社区应急体系，也可以调动市场、社会力量。为以防万一应对重大事件，社区需要物资储备（像食品、医药等物资），没有物资储备不行，但是多了也不行，公共财政负担会很重，也容易产生冗余，物资还会过期。这就需要善于借用社会、市场的力量来调剂物资。

过去几年疫情防控期间，我们有很多类似经验。例如去年底一些市民出现购药困难，市民社会就发挥了力量，邻里之间以及一些网络平台，自发地形成了将自己冗余的药进行交换的流通网络。

可见要有紧急动员资源的能力，就需要社会平时有活力，有一定的自主性，要培育资源能流通起来的网络，而不是一味禁止、破坏社会，使社会丧失活力。就上海而言，本身市场比较发达，只要允许这个市场正常运行，上海的物资就不会有问题，可以满足几乎所有的需求。而政府需要善于利用这些市场和社会的力量。

政府大包大揽，公共财政是不可持续的。精细化管理应考虑成本，政府一定要算帐。不能轻易说“不惜一切代价”，这世界上几乎没有什么是可以“不惜一切代价”的。政府在做成本收益分析时，不能仅仅把政府作为变量，还可以把社会、市场力量动员起来，获取资源。

总而言之，一些市场和社会可能干不好或者缺乏资源的方面，政府可以进行精细化管理，介入社区去做；一些市场和社会可以干好的，政府应该放手让他们自发、自治；还有一些是市场和社会有能力做，但缺乏某种组织方式或机会或动力去做的，政府可以创造条件推动它去做。

澎湃新闻：您认为哪些是政府应该做，也能够让数字技术发挥作用、做“好事”的领域？

熊易寒：我认为数字社区比较合适的突破口在养老。当前是老龄化社会，这方面入手阻力相对小，动力也大。上海的独居、高龄老人比较多，可以在社区、居民家里做适老化设施改造，植入数字技术，比如适老化设施可以带有传感器，具有数据采集、记载功能。

社区数字化是软件和基础设施、硬件齐头并进的，这个推动过程需要有突破口，年轻人群体时机暂时不成熟，而老龄群体可以作为突破口和适用对象。

此外，数字孪生技术可以用来解决小区停车难、乱停车问题。

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本专题系列文章：

《社区数字治理①︱上海社区调研：数字治理带来减负还是加码？》