国研中心｜解决大企业拖欠中小企业账款的日本经验与启示

规范和引导企业行为是解决大企业拖欠中小企业账款问题的根本途径。2020年中国出台《保障中小企业款项支付条例》（以下简称《条例》）迈出了重要一步，规定了大企业采购中小企业货物、工程、服务的及时支付义务，对治理大企业拖欠发挥了积极作用，但由于法律关系不清晰和配套措施不完备等，实施效果大打折扣。日本在防范和化解大企业拖欠方面积累了60多年的经验，建立了完善的制度体系和治理机制。中国可借鉴其技术层面的操作办法，进一步建立和完善相关制度和管理机制，保障中小企业合法权益，建立大企业与中小企业良好伙伴关系，促进国民经济健康发展。 

一、日本治理大企业拖欠中小企业账款的经验及做法

大企业拖欠中小企业账款是日本高速发展时期的突出问题。20世纪50年代，日本实施了扶持重化工业和大企业发展的倾斜政策。在大企业集团化发展的过程中，大企业与中小企业间建立起紧密协作的交易关系，又称“下请制”（中文译为外包制），即大企业通过向中小企业提供订单、技术指导和信用等方式，将中小企业纳入自己的生产体系。“下请制”的确立，为中小企业提供了稳定的发展环境。

但由于大企业处于明显优势地位，在面临经营困境时往往采取延期付款、压低价格等手段转嫁危机；中小企业为维持合作关系，不得不接受苛刻的交易条件。日本为保护中小企业在市场竞争中不被大企业压榨，采取了一系列手段和措施：一方面依据《禁止垄断法》和制定《防止延迟支付外包货款等的法律》（以下简称《外包法》）来限制和规范大企业交易行为，改善中小企业的交易条件；另一方面利用《中小企业基本法》以及制定《外包企业促进法》等法律和相关政策，鼓励大企业与中小企业建立长期稳定的合作关系，带动中小企业共同发展。

图1 日本保障中小企业交易公平的法律体系

（一）完善反垄断法的法律体系解决大企业拖欠问题

日本认为大企业拖欠账款的行为，属于《禁止垄断法》规定的不公平交易行为中的“滥用市场支配地位行为”。但在实际操作中，仅依据反垄断法的原则性规定很难认定大企业的拖欠行为，且存在认定手续繁琐等问题。因此，1956年制定《外包法》作为反垄断法的补充法，旨在保证“下请制”下的大企业与中小企业交易的公正性，保护中小企业利益。《外包法》对防范和化解大企业拖欠发挥了重要作用，主要做法如下。

一是实行科学有效的分类管理，明确法律适用对象。由于拖欠与企业资金实力和交易（行业）特性有关，日本从资金规模（注册资本金）和交易类型两方面来定义法律适用对象，而未完全参照《中小企业基本法》划型标准。从分类特点看：（1）分类简单。根据交易行为特点，分为产品制造委托、修理委托、信息成果制作委托、服务提供委托等4种主要交易类型。其中，信息成果制作委托、服务提供委托又各自细分为2种交易，如信息成果制作委托分为软件类和非软件类交易，因此，合计6种交易类型。（2）对“大企业”的认定标准是相对的。从行业内交易看，中等资金规模的企业既可被认定为“大企业”，也可被认定为“中小企业”，如产品制造行业中注册资本金在1000万日元以上3亿元以下的企业，既可能是被保护的中小企业，也可能是被监管的大企业。可见，《外包法》对“大企业”的监管较中国《条例》的解释范围更广，且依据资金规模的划型方式较中国反垄断法对“市场支配地位”的判定标准更具操作性。（3）与个人交易也被纳入监管保护范围。据此基本涵盖了一般企业间的交易范畴（参见图2）。

图2 大企业和中小企业的范围   注：“→”表示外包交易关系。
资料来源：日本公正交易委员会、中小企业厅《推进外包交易正当化讲座教材》

二是大企业的子公司也被纳入监管范围。为防止大企业利用子公司规避法律责任，《外包法》对大企业经由子公司的交易行为也进行了约束（参见图3）。规定大企业设立注册资本3亿日元以下的子公司，并通过该子公司进行委托交易时，若同时满足(1)母公司-子公司的从属支配关系、(2)相关企业之间的实际交易情况符合一定条件，那么该子公司也是受约束的“大企业”。

图3 子公司示意图（以制造委托为例）
资料来源：日本公正交易委员会、中小企业厅《外包法指南：要点解说》

三是明确规定大企业的法律义务和禁止行为。大企业必须履行的4项法律义务是：“提供书面文件”（交易成立后要提交统一规范的合同文件）、“文件制作·保存”（合同文件最低保存两年）、“明确支付时间”（必须在收到货物后的60天内付款）、“支付滞纳利息”（滞纳利息为年化14.6%）。4项法律义务的确立，既规范了合同，也便利了监管部门随时抽检，强化了对大企业执行合同的法律约束。明确规定的禁止行为有：拒绝接受产品（服务）、延迟付款、擅自减少支付金额、金融机构认为难以兑付的票据等11种，基本涵盖了大企业利用优势地位采取的不良行动。同时，公正交易委员会对未履行法律义务和存在违规行为的企业采取处罚措施，具体包括：对未履行提交和保存合同义务的企业处以罚款，对存在禁止行为的企业提出“劝告”（参见图4）。

图4 大企业的法定义务和禁止行为以及相应处罚措施
资料来源：日本公正交易委员会《外包法指南》

四是一以贯之实施，与时俱进完善法规。日本严格执行《外包法》60余年，前后10次修订，提高执行预期和效果。修改完善的内容主要包括：制定完善《外包法》官方指南；完善对交易双方的定义，扩大监管范围；支付日期法定化；增加大企业应遵守的禁止事项内容；强化对违法行为的处理措施；完善过程要求事项等。

（二）建立完善专门的监管体系和运行机制

一是建立市场监管部门与中小企业管理部门及行业监管部门分工协作、共同治理的监管模式。日本公正交易委员会（反垄断执法机构）与中小企业厅（中小企业管理机构）是最核心的监管机构。两部门的法律权限不同，公正交易委员会拥有调查和处理权，中小企业厅负责对中小企业进行指导和扶持。公正交易委员会联合中小企业厅查处违法案件有两个重要途径：面向全国的企业（个人）实施定期随机调查并公开发布调查结果；中小企业直接向公正交易委员会或中小企业厅申请调查，其信息被严格保密。如公正交易委员会或中小企业厅认定有必要进一步核查事实，可依据各自的法律权限要求大企业提供相应的资料并实施调查，公正交易委员会可对确有违法行为的企业实施处罚措施，中小企业厅可对违法事实轻微者直接提出改善命令、对违法事实严重者移交公正交易委员会处理。另外，行业监管部门以及行业组织协会也可直接向中小企业厅或公正交易委员会申请对业内有违规嫌疑的大企业实施调查和采取相应措施，这主要是发挥其掌握业内情况的优势，更灵活有效地处理“内部”问题，以维护业内良好的企业关系。值得关注的是，定期实施随机调查和发布调查结果的做法非常有效，解除了中小企业不敢主动检举大企业的后顾之忧。

图5 日本处理违法企业的流程
资料来源：日本公正交易委员会《外包法指南》

二是利用“指导”“劝告”等行政裁决程序柔性执法，并鼓励自查自纠。对有违法倾向的大企业，公正交易委员会可对当事企业提出“指导”，要求其提出书面整改方案，并在公正交易委员会网站上公开事件，但不公布企业实名。对有违法行为的大企业，公正交易委员会可对当事企业提出“劝告”，要求其即刻停止侵犯中小企业权益的行为。当企业接受“劝告”后，公正交易委员会可不诉诸进一步的裁决程序，做出案件终结决定。“劝告”以书面形式提出并在公正交易委员会网站公开，会对违法企业的社会公信力产生影响，具有一定威慑力，内容包括违法企业信息、违法事实陈述、对本次违法行为的处罚措施（一般要恢复至中小企业权益未受损时的状态）以及企业整改措施等。对不接受“劝告”的大企业，公正交易委员会依据反垄断法对其实行“排除措施命令（停止违法行为）”和“课征金缴纳命令（违法行为人向国库缴纳其不当得利）”处罚。从实践看，绝大多数案件通过“指导”方式得以解决（参见表1），既有效约束了大企业拖欠货款、减少付款金额和恶意压价等不正当交易行为（参见表2），又节约了司法资源。此外，对主动申告存在违法行为、全力配合有关部门调查和指导，并自发采取改正措施的大企业，公正交易委员会鉴于其有助于恢复被侵害的中小企业利益，则不再对其提出“劝告”。

表1 日本《外包法》实施状况（单位：件）

资料来源：根据《令和4年度公正取引委员会年次报告》制作

表2 日本《外包法》违法行为类别[单位：件、（%）]

资料来源：根据《令和4年度公正取引委员会年次报告》《令和元年公正取引委员会年次报告》制作

（三）建立和维护大企业与中小企业间长期合作伙伴关系

日本在高速发展时期建立了《外包企业促进法》（1970）等法律法规及相关制度，规定了大企业与中小企业应遵循的交易准则，并通过加强政府和行业协会的指导，实施金融支持等各种扶持政策，鼓励双方建立长期合作的伙伴关系（参见图1、图6）。为了改善大企业与中小企业的合作关系，保障合理价格转嫁，近些年日本又推出一揽子新措施，如向约1600个相关团体组织发出请求书，以推动行业协会对《外包法》重新认识；设立“电子窗口”，中小企业可匿名提供违法大企业线索；强化监管力量，设立“防止滥用优势地位行为对策调查室”等专门机构。

图6 《外包企业促进法》实施体系
资料来源：日本中小企业厅《外包企业促进法》

二、对中国的启示

从中国实践和国际经验可见，大企业拖欠中小企业账款是长期存在的普遍性问题，需建立一整套制度和机制加以防范和治理。中国一方面需要厘清拖欠治理的责任关系，持之以恒推进大企业与中小企业的公平交易，另一方面要加强促进大企业与中小企业融合协调发展的机制建设。

一是出台《禁止大企业拖欠账款行为的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）作为反垄断法的补充法规。在反垄断法中明确大企业拖欠账款行为是“滥用市场支配地位行为”。同时基于《条例》制定《暂行规定》：首先，明确法律适用对象，可参照中小企业划型标准，并根据中国大企业拖欠特点和资金状况，划分交易主体类型和标准（大企业、中小企业）；其次，明确大企业遵守的法律义务和禁止行为，如提交规范合同文件义务以及大企业应在60天内支付中小企业账款和支付逾期利息的义务，禁止大企业滥用承兑汇票和金融机构难以承兑的汇票、禁止延迟支付等行为，以及对违法行为的处理措施等；第三，制定防治大企业利用子公司拖欠的规定，将中央和地方国企子公司、地方政府所属平台公司的拖欠行为纳入监管范围。

二是加强执法监管部门建设，明确分工，协同治理。中国可考虑由国家反垄断局作为执法核心机构，国家中小企业管理部门协助执法，两机构可定期对大企业拖欠情况实施抽查，并向社会发布报告；为中小企业创建调查申诉的窗口；实施宽大制度，鼓励存在违法行为的大企业自查自纠、主动申告等。另外，国资委、工商联、行业协会要担负引导和指导大企业合规的责任。

三是制定系列指南加强指导。针对不同交易主体（大企业、中小企业）、不同交易类型（如制造业、软件和信息技术服务业等），制定相关法律法规的说明及案例指导手册，为大企业规范自身行为及中小企业主动维权提供行动指南；通过法律宣讲会等普法活动加深企业对相关法律的认识；设立法律援助机构等为中小企业提供法律咨询和指导。

四是研究制定规范企业间交易关系的法规，鼓励大企业与中小企业建立长期交易关系。法规内容包括，制定大企业与中小企业交易应遵循的基本交易准则，如大企业应提供持续交易的长期订货计划；制定鼓励大企业与中小企业协同创新，共同推进产业数字化、技术改造升级、环保新技术应用等配套措施；鼓励国有企业发挥示范作用，向中小企业输出管理和技术，带动中小企业共同发展；行业协会制定行动计划，促进企业合作良性发展。 

（本文系国务院发展研究中心企业研究所 “治理企业账款拖欠”课题组课题成果，执笔人：马淑萍、郭宁，课题负责人：袁东明、马骏、马源。）