委员建议统一农村“一户一宅”中“户”概念，江西多部门会商答复

江西吉安井冈山市葛田乡的古田村 IC photo 资料图

据江西省政府网站12月19日消息，江西省农业农村厅近期答复省政协十三届一次会议周忠平委员《关于统一农村宅基地管理“一户一宅”中“户”概念的建议》称，江西省严格执行“一户一宅”政策，但在政策执行过程中，各地也遭遇了“户”的概念不明确、“户”的认定无标准、分户条件不统一等现实困境，其中较为突出的，就是片面以公安部门户籍登记为准来确定“户”，以至于个别地方农民群众的合法用地权益得不到有效保障。

江西省农业农村厅是经与省公安厅、省自然资源厅等单位会商后作出答复的。

江西省公安厅今年4月在会办意见中也指出，在农村分户实际操作中，由于宅基地管理中的“户”认定为户籍管理中的“户”，造成周忠平委员在提案中指出的一些符合分宅基地条件的人员却不能分到宅基地，而一些不符合分宅基地条件的人员却分到了宅基地，同时也影响了公安机关户籍管理中正常的分户工作。

江西省自然资源厅今年5月在会办意见中则表示，原省国土资源厅作了大量调研，发现审批宅基地需要先在公安部门立户，依据公安部门户籍信息审批宅基地，而公安部门又规定在农村有房子才能新立户。这就造成了是先有“户”还是先有房，即先有鸡还是先有蛋的逻辑悖论。为解决这一现实问题，经江西省政府同意印发了《江西省国土资源厅关于农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记的指导意见》（赣国土资发〔2018〕7号），其中第一段就写明了“经省政府同意”。该文中专门对“户”的认定予以明确：“户的认定原则上以公安部门户籍登记为准，户主可作为权利人代表，家庭另有约定的从其约定。年满18周岁并已达到分家单独居住生活条件的，村委会出具证明材料并公告无异议的，可按一户确权登记。”即：有户籍的以户籍为准，户籍内满足分户条件但未办理分户，无新户籍的，也可按上述规定视为新户，补办宅基地审批手续并确权登记。

关于户的具体标准，江西省自然资源厅表示，赣国土资发〔2018〕7号文只规定年满18周岁，经组、村同意并公告无异议即可，没明确更为具体的标准。主要考虑是：户的具体标准，各地都形成了既有做法，很难从政策法规层面作出统一规定。比如：有的地方人多地少，村组就规定父母必须跟一个儿子在一起作为一个户，而有的地方土地相对宽松，村组就规定父母可以不跟儿子一起作为一个户。从宅基地管理来说，农民集体是宅基地的所有权人，村民取得宅基地，体现的是农民集体分配给本集体成员的“福利”。因此，在依法作出原则性规定后，具体的标准经由村民自治实现更为合适，否则，各地情况不同、已有乡规民约存在差异，众口难调，既很难作出统一规定，又容易产生司法或行政权力对农民集体行使财产权的侵犯。

2022年，江西省公安厅出台《江西省户口居民身份证管理工作规定》（赣公字〔2022〕18号），从户籍管理的角度对户的概念及分户条件作了明确规定。其中，第十五条规定：“户口登记以户为单位，分为家庭户和集体户。共同居住生活的近亲属，登记为家庭户。”第十九条规定：“家庭户户内成员因婚姻状况变化、房屋所有权或者使用权已分割等需要分户的，户内房屋权利人可以凭分家析产协议或人民法院裁决书等涉及房屋处分内容的材料，以及房屋权属登记证明、书面申请、居民户口簿，向房屋所在地公安派出所申报分户登记。”

江西省农业农村厅答复称，自1997年6月20日对《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》修正以来，江西省严格执行“一户一宅”政策，村民建房行为日益规范，现有农村住房“一户一宅”比例已超过90%，有力保障了农民的合法居住权益。但在政策执行过程中，各地也遭遇了“户”的概念不明确、“户”的认定无标准、分户条件不统一等现实困境，其中较为突出的，就是片面以公安部门户籍登记为准来确定“户”，以至于个别地方农民群众的合法用地权益得不到有效保障。

江西省农业农村厅表示，追根溯源，上述问题的产生是农村宅基地权属不清晰，尤其是资格权保障机制不完善、不健全导致的。针对这一问题，2020年中央一号文件明确提出，要“以探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点”。对照中央要求，江西省从2022年开始，启动了全省农村宅基地制度改革试点和规范管理三年行动，并将农户资格权的认定和实现作为重要内容进行探索，明确要求相关改革县（市、区）“在做好农村集体经济组织成员身份确认工作的基础上，积极开展农村宅基地资格权人认定和登记工作，着力解决农户宅基地资格权认定无标准问题”。

答复称，考虑到全省各地不同地域间资源禀赋、风俗习惯、村规民约等方面的差异，因此，我们在指导各地实践探索时，要求“户”的认定以公安部门户籍登记为基础，以依法取得农村土地承包经营权的家庭承包户为基本单位和主要依据，结合年龄因素、婚姻关系、人地矛盾和风俗习惯等多方面情况综合确定。基层实践证明，资格权认定标准的制定层级越低，就越符合当地实际，农民认可程度也就越高、操作性也越强。

目前，江西省多个县（市、区）已经在该领域进行了积极探索，取得了一定成效，4个国家试点县（余江、永丰、大余、湖口）已基本完成辖区内宅基地资格权认定工作。其中，永丰县探索出了农户宅基地资格权认定流程“八步法”，创新提出取得登记固化、保留发证固化、退出程序固化“三个固化模式”，形成了一整套农户宅基地资格权取得、保留及退出机制，为江西省进一步建立健全宅基地农户资格权保障机制作出了有益探索。

下一步，江西省农业农村厅将继续深入推进农村宅基地制度改革试点和规范管理三年行动，积极引导基层深化探索宅基地农户资格权保障机制，全面总结各地探索经验。时机成熟后，再从省级层面对“户”的认定进行规定。

【我国“一户一宅”政策的历史沿革】

我国农村宅基地政策制度，经历了相对漫长的演变过程。新中国成立初期实行“耕者有其田”的土地私有制度，经过社会主义改造以及合作化、人民公社运动后，农村土地逐步成为集体所有。

1982年《中华人民共和国宪法》规定“农村的耕地、宅基地、自留地等属于集体所有”。

1986年《中华人民共和国土地管理法》对宅基地面积进行了限定，但没有限定宅基地申请主体。当时城镇居民在符合相关条件下，也可以申请到宅基地。

1997年4月，中共中央、国务院印发的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号），第一次以中央文件形式提出“一户一宅”的要求。从法律层面来说，直到 1998 年修订的《中华人民共和国土地管理法》，才首次规定了“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，即“一户一宅”。

新时代以来，党中央聚焦现行农村宅基地法规制度存在的突出问题，要求稳慎推进农村宅基地制度改革，相继修订出台了一系列法律、法规和政策文件，极大地规范了农村宅基地的申请、取得和使用行为，明确提出保障“一户一宅、户有所居”。