美国和欧盟财税改革及中国应有的应对之道

当前各国财税体制面临重大变革压力。

冷战结束后，全球尽享“和平红利”，跨国投资迅速增加，国际贸易规模急剧扩张，东方国家纷纷开始国内经济改革，国际经济与贸易的分工出现新格局，并逐渐形成了两大重要国际趋势。

一是经济全球化，各国深深卷入其中，推动了新的国际分工体系和价值链形成。在此过程中，西方国家创新体系优势明显、增长较快，对外投资和贸易加速带动了创新扩散和技术转移，并在新兴国家和发展中经济中形成了巨大的产业链，国际贸易呈现反向流动潮流，即由西方跨国企业向海外进行投资或输出技术而由此生产的大批产品返销美欧市场。跨国企业加速海外投资还对本国的税收体制改革提出了新挑战，在OECD国家纷纷实施辖地税制之后，美国特朗普当局也在逐步改革1986年税制，并向辖地税制转型。

与此同时，发展中经济体在全球化潮流裹挟下，借后发优势纷纷加入WTO（世界贸易组织）和欧盟、欧元区，或与周边大国签订双边和多边自由贸易协定，广泛参与国际分工和竞争，由此竞争力不断提高，并走向现代化，对战后形成的国际秩序提出了新问题，同时对国际反避税与税基侵蚀行动提出了新要求。各国进行财税体制改革的压力陡增。

二是经济数字化。各国财富创造出现了新的价值形式，大型数字产品和服务提供商利用创新优势实施跨国经营、跨国避税，引起各国广泛注意，凸显出传统财税管理体制亟待改革。

这两种新趋势对各国中央政府的财税改革提出了新挑战。与此同时，美国与欧盟等主要国家和国家集团增长缓慢，财政增收困难，经常性支出赤字高企，债务累积规模剧增，负担越来越沉重。

其中美国联邦财政年均赤字率维持在3%以上，加上长达十多年的反恐战争直接支出数万亿美元，因而自2007年经济大衰退爆发至今，联邦债务总额翻了一番多，余额高达21万多亿美元，为美国GDP的100%以上。在此期间，公众持有债务的GDP占比从36%左右增长到75%以上，财政风险急剧加大。随着自身税制竞争力下降，面对新兴国家和发展中经济体的有力竞争，美国财税体制面临越来越大的外部变革压力。

美国的财税改革

美国在2018年率先开始财税改革。2017年12月，《减税和就业法案》（Tax Cuts and Jobs Act of 2017）通过后，联邦税制开始向新税制过渡。新税制涉及个人所得税、替代性最低税（AMT）、企业所得税、国际税收政策方面的改革。

本次美国联邦税改主要内容包括以下重点。

首先，降低个人所得税税率，简化税收政策。个人税制改革的显著特点是，降税率、变级距、扩税基、鼓励家庭联合申报纳税、加大对高收入人群税收优惠、鼓励企业投资经营。

具体来说，一是在维持1986年联邦税法七档税率、维持现行最低税率不变基础上，下调最高边际税率，同时改变不同税级距的纳税所得上下限。个人所得税政策在降低税率的同时，重视简化税收优惠政策、教育激励计划，各种税前扣除、排除与税收补助，储蓄与养老金和退休政策等，并把应税所得与环比CPI（居民消费价格指数）挂钩，同时照顾低收入阶层利益，强化税前标准扣除政策。改革企业所得税，下调税率，废除AMT政策（即实质上的附加税）。二是增加个人经营企业的所得税前扣除。对“合格经营所得”给予税前扣除20%的优惠，或按20%税前扣除总的合格REIT（房地产投资信托基金）红利、合格合作社红利、合格上市交易合伙收入。对农业和畜牧合作社实行特殊政策，减让税收。排除部分工资和具体行业、企业经营所不允许税前扣除的部分，纳税与物价挂钩。税前扣除政策调整有利于企业提高税后收入，支持企业发展。

其次，简化企业税收，增加固定资产更新成本处理减税规定，降低企业负担。下调联邦企业所得税率，从35%下调到了21%，同时废除企业税AMT政策。增加利息税前扣除限制，改革奖励性折旧政策，允许符合条件的资产在购入当年按照十足购入价格从账面核销。改革州与地方税税前扣除政策（SALT）。

第三，改革国际税制，打击税基侵蚀行为，反避税，杜绝“税务倒置”行为，激励跨国公司资金回流。国际税制改革重点在于海外投资体制改革。包括改革联邦税法，废除所谓“全球税制”而采用“辖地税制”，其中心是反避税和打击税基侵蚀，解决跨国企业的“税务倒置”难题。

具体来说，一是实施参与豁免税收制度（DRD）。今后凡是拥有10%及以上股份的美国跨国企业的海外子公司（CFC），在向美国母公司分配利润时，免缴美国税。二是修订现行税法，对红利分配实行税收减让，自1986年以来留存在海外的未分配红利、现金及等价物税率为15.5%，其他资本形式如厂房设备税率为8%。三是修订被动收入与移动收入规则。新增“全球无形资产低税所得”（GILTI）税、“海外无形资产所得”（FDII）税、“税基侵蚀与反滥用”税（BEAT）。今后，在本土经营的美国公司的GILTI和FDII享受低税率优惠。

FDII是针对美国跨国企业海外投资经营的无形资产收入，FDII税等于跨国公司来自视同无形资产的收入乘以有资格的海外税前扣除收入占有资格全部税前扣除收入的百分比。FDII税本质上属于对美国跨国公司使用无形资产出口产品与劳务的所得实行税率减让，与欧盟“专利盒”政策类似，核心内容是对企业从专利或包含专利的产品中取得的收入减免部分税收。

BEAT税，一是只按美国跨国公司的关联总收入合并征收，且在今后3年内跨国公司关联总收入应达到5亿美元;二是只有本年度向外国关联方的支付超过调整的税前扣除3%的“税基侵蚀”门槛，才征收BEAT税。税基侵蚀项目包括公司内部利息、版税以及标价服务费，但排除与无形资产物有关的支付，通常无形资产物应属于由美国跨国公司向其海外关联方购入的部分。三是BEAT税逐年加重，由现行的5%、10%到2026年提高到12.5 %。

修订海外税收抵免制度。一是视同缴纳税收抵免包含了美国跨国企业海外子公司的全部营业所得。二是要求外国分支机构所得全部归到特定外国税收抵免篮子。外国分支机构所得等于美国个人在一个以上国家的一个以上合格经营单位获得的所有经营利润。三是要求企业将按照不同资产的生产活动所创造的国内和国外资本利得、利润、收入或存货物业交换，进行归类和分配。四是允许海外企业选择美国联邦税应税所得，在减去2018年以前未使用的全部国内亏损之后，作为外国来源所得申报纳税的税基。

在外来投资政策中增加税基侵蚀最低税。适用纳税人须符合三项条件，一是纳税人属于公司企业。二是在上年度结束前的三年内平均年总收入在5亿美元以上。三是存在税基侵蚀且侵蚀百分率最低为3%，对于银行和券商则规定最低侵蚀百分率为2%。

欧盟的财税改革

美国联邦税改对全球税制改革的压力是明显的。

欧盟的财税改革既有内部动因也有外部压力。冷战结束后，欧盟一体化进程加快，原东欧社会主义阵营国家纷纷加入欧盟，放弃本国货币而采用欧元，同时，为应对世界经济的不确定性，欧盟在财税制度建设方面也出现了逐步走向统一的趋势。由于当前欧盟并无统一财政，也无统一税制，统一货币的联系纽带力度很小，内部治理困难重重，加上爱尔兰等国又以低税率保持本国竞争优势，西班牙、意大利等国增值税缺口较大，客观上都不利于欧盟走向更紧密一体化。欧盟单一增值税区域建议预示了内部未来财税统一大方向。

美国联邦税改在对欧盟造成压力的同时，也提供了机遇。当下，欧盟致力于维护税收政策主导权。欧盟即将在2022年出台统一的增值税政策，但目前无法凌驾于成员国税收政策之上，调整有关政策虽是为了应对跨国公司的激进避税策略，但欧盟仍主张其成员国通过税收协定解决争端，并在2017年通过了有关税收协定解释争议的新条例。

首先，单一增值税区域建设方案是欧盟近25年来最大的税制改革步骤。2017年10月，欧盟委员会提出了单一增值税区域（Single EU VAT area）的改革建议。欧盟的目的是完善当前的增值税制度，加快增值税制度现代化，避免增值税滥用造成财政收入流失，简化企业在欧盟单一市场的经营规则。改革建议同时设定了实现欧盟单一增值税区域的日程：2018年将制定欧盟增值税指令，推进有关权威税制框架的全面技术规范；争取在2022年开始运行单一增值税区域。

目前主要致力于制定“欧盟内部企业间（B2B）商品交易统一增值税制度”，建设单一增值税区域，简化与防范欺诈，并坚持消费地征税原则。欧盟近期发布的增值税改革方案，还着眼于减少欧盟内部跨境贸易成本。单一增值税区域建设已迈开欧盟财政统一的重大一步。

其次，具体到欧盟增值税改革，其中包括三大目标与四大内容。

增值税改革遵循三个目标，即简化公司的增值税义务，给予欧盟成员国灵活决定低税率纳税产品的自主权，减少税收欺诈行为。

增值税改革主要包括四项内容。一是改革现行增值税制，对跨境货物的销售课税与国内课税采用同一方式。二是引入“认证纳税人”概念。“认证纳税人”即得到信任的欧盟企业，无论企业大小，只要满足一定条件，就可认定为可靠的增值税纳税人。三是实施数项“速效对策”。主要包括，（1）简化成员国企业在其他成员国储存并直接向当地客户销售的商品的增值税规则，当这些企业在其他成员国储存商品时，无需重新认证并支付增值税。这项简化措施仅限于上述“认证纳税人”。（2）提供新的统一规则，确保商品从欧盟成员国运至另一成员国后，“认证纳税人”提供证据更加便捷。（3）阐明在现行跨境免税规则下，除了运输证明，还需要商业伙伴提供在欧盟增值税号码电子验证系统（VIES）中记录的增值税号码。四是扩大使用“反向收费机制”增值税。所谓“反向收费机制”，是将增值税纳税义务从供应商转移到消费者。这一机制要求客户同时负责增值税的进项税与销项税，进而防止不法供应商在预扣增值税后，却不向税务机关纳税。

欧盟增值税改革在保持政策统一基础上，对立陶宛等四个成员国增值税设置了例外政策，显示了欧盟税制改革政策的灵活性。但是普遍认为，欧盟增值税改革可能还会遇到较多挑战。一是对现行增值税制度的冲击大，纳税人将面临重大合规调整。二是由于改革规模大，各国不可能轻易达成政治协议。三是时间过于仓促。

第三，欧盟在反避税体制建设与行动方面也加快了步伐。具体措施包括以下十个方面：

一是发布了有关跨国企业的公开国别报告。二是就“巴拿马文件”提出税收调查建议。三是公布非合作税收管辖地黑名单。黑名单首次列出了17个未达统一税收治理标准的国家。此外，有47个国家将在2019年底达到标准。四是提出协调解决跨境增值税欺诈建议。五是实施反洗钱与反避税新规。打击避税和洗钱的欧盟反洗钱指令第四版于2017年6月26日生效。六是实施新燃料标记，以防止税收欺诈。七是改善成员国跨境追回税收债务规则。相关立法修正案提出，欧盟成员国要加强税务部门相互对话，有效利用预防措施，确保追回跨境税收债务。八是欧盟法院禁止不合理推迟增值税退税。九是设立“欧洲检察官办公室”进行反增值税欺诈检察。最后，当前重点是打击数字垄断企业的避税行为，施压爱尔兰向苹果公司补征罚税130亿欧元，对亚马逊进行税收违法指控，推进审理谷歌欠税案，同时打击航空货运卡特尔的垄断型避税。（巴拿马文件，是2016年国际调查记者同盟[ICIJ]披露的一批出自巴拿马Mossack Fonseca & Co.律师事务所的机密文件，包含了该律师事务所自1970年代开始所列有关21.4万家离岸金融公司的详细数据共1150万笔，这批数据揭露了各国政治人物、权贵财阀所隐瞒的海外资产。——编注）

第四，欧盟迅速推出数字单一市场战略与数字税收政策。数年来，涉及苹果、亚马逊、谷歌等公司的税收案件频发并迁延不决，说明了欧盟制定统一的数字税收立法很有必要，也凸显了欧盟建设单一增值税区域之路不平坦。

具体措施包括：一是，2017年的建议书《欧盟单一数字市场公平高效的税收体制》（A Fair and Efficient Tax System in the European Union for the Digital Single Market）指出，当前各国数字经济适用的8.5%有效税率远低于传统企业税率。而且针对跨境数字经济的税负低，数字企业通过税务筹划甚至不必缴纳任何税收，这不公平。未来的数字经济税收目标，是确立更加公平、有效的税收体制，支持公共收入，确保企业公平竞争，通过数字单一市场推动欧盟增长与竞争力提升。

二是提出改革国际税收框架，避免各国税务部门各自为政。欧盟新议程将完善欧盟和国际企业税框架，通过改革解决激进的税务筹划弊端，提高税收透明度，通过“有效税收的外部战略”强化税务治理。对国别援助进行税务裁定和税务方案调查，并责令整改。

三是重新推进统一公司税税基（CCCTB）谈判，确保未来CCCTB成为保证市场竞争、公平和有活力的公司税收制度框架，并包含数字税收政策。

四是提出制定公平的数字经济所得税建议。该建议在2018年3月21日提出，欧盟数字税征课的对象，是对商品和劳务价值形成有重大作用的收入活动，而这种活动在传统税制下是最难以确定的。税收由各国在本国征收，资格条件是企业全球营业收入达7.5亿欧元以上，在欧盟的营业收入达到5000万欧元。若按3%税率计算，欧盟每年增加财政收入50亿欧元。欧盟增值税数字经济立法一揽子计划获得成员国有限支持，却遭到企业界一致反对，而OECD（经济合作与发展组织）则呼吁效仿欧盟数字税改革。

第五，鉴于主要国家和国家集团对国际数字税收政策制定主导权争夺激烈，欧盟2018年3月抛出公平的数字经济所得税建议。具体内容包括，一是“综合解决方案”，即通过改革公司税规则，确保明显从事数字业务的公司利润在相应的成员国申报。二是“临时解决方案”，即在出台永久方案前实行，避免单方面采取数字税务行动。英国在2017年秋季预算中就提出了数字经济税收立场报告，目标是制定长期、综合的解决方案，定义数字永久设施和新的利润分配规则。英国的过渡方案将采用“以用户参与为基础的营业税”，主要针对用户数量大的数字企业，而现行税制根据电商营业总收入只征收1%至5%的税收太低。

美国不赞同欧盟的数字税收政策。美国认为对电商税收将打击就业，不利经济增长，所以反对欧盟提出的电商税收临时解决方案，建议不应单独针对电商征税。但是，俄罗斯在数字税制度建设方面，已经走在国际前列。俄罗斯是国际上出台数字税收法规最早的大国，2015年12月初，俄罗斯杜马通过了针对数字业务的增值税新法规《第244-FZ号联邦法律》，并于2017年1月实施。这部联邦法律明确，增值税税率为15.25 %，增值税对象为13类数字服务，还有4项内容不在征收之列；同时规定了数字增值税征管办法，对违反数字增值税法律者将进行惩罚。

美欧税改的国内国际影响及中国应对

美国和欧盟等主要国家和国家集团的税制改革将产生重要国内影响并向国际扩散。

就美国而言，其财税改革将改变国内分配格局，暂时缓和国内阶层矛盾，但有可能激化国际政经矛盾。特朗普当局期待通过限制移民、高筑关税壁垒、加大债务杠杆、削减社会福利、增加军事支出的财经与军政战略，把改革成本转嫁出去，这是危险的苗头，对此我国应保持足够的警惕。

未来各国税制将在三大政策激荡下进一步发展，以反映经济全球化和经济数字化的共同方向。首先是降低税率，扩大税基。在特朗普当局开始财税体制改革后，其他主要国家纷纷跟进。美国税制改革既反映了全球化潮流下跨国企业的要求，也反映了解决经济增长难题与实现财政稳健平衡的要求。由于美国的国际地位特殊，其联邦税制的改革本身就是一种示范，所以包括欧盟在内的主要国家和国家集团亦纷纷下调税率，以保持本国税制的竞争力。

其次是建立国际共同的反避税与反税基侵蚀税收规则。目前多数国家都加入了反税基侵蚀与利润转移（BEPS）行动计划，美国联邦税改中也增加了相应的BEAT政策。我们认为，我国在参与国际BEPS公约同时，亦应同时加大对国际反避税与反税基侵蚀政策的研究，制定具有我国特色并能够引领未来国际经济发展的反避税与反税基侵蚀体制，维护我国的国家利益与税收主权，为国际经济的调整找到方案。

第三是制定相对统一的国际数字税规则。目前各国经济虚拟化和数字经济发展的先进程度不一，因此数字税体制建设也必然经历漫长的过程，对数字税应如何征收，如何与实体经济税收体制协调，同时避免跨国税基侵蚀和激进的避税行为，都需要认真研究。

美国等主要国家改革税制对国际投资和贸易体制都将产生重大影响。一些美国大企业也借减税机会准备投资本土，例如苹果公司一月份宣布，五年内将在美国投资3500亿美元，iPhones和iMacs制造商声称将缴纳380亿美元税收，并投资美国，另外，国会众院还在力推税改永久化，以增加企业投资的信心，虽然在华企业计划回流本土的资金只占全部外移资金计划的1%，但这些都将不可避免地影响到我国的外商直接投资（FDI），所以我国的应对姿态应更加积极灵活。

一是通过产业导向政策、税收、外资政策、银行信贷等各种财税政策加以引导。二是加强与美国等国谈判相互投资保护协定，并逐步加大对有关国家的直接投资。三是针对美国税制改革含有的WTO所不允许的国别歧视政策，不但要针锋相对地反对，而且要在WTO框架内提出磋商。同时对美国以贸易摩擦为手段对我国的攻击，必须提高自信，对等出击，维护我国的国家利益。

整体而言，我国自身需加强财税体制改革，以应对欧美税改影响。西方发达国家税制以直接税为主，而我国则以间接税为主，西方发达国家税制改革可能加大间接税比重，而我国随着社会经济不断发展，需要在直接税制改革方面做文章，应研究借鉴先进国家房产税、资本利得税、遗产税等领域的具体政策。

重点之一是推进财税体制综合改革。应强化实体经济发展，降低房地产投资暴利预期，改革地方债务制度，彻底杜绝“土地财政”思路。目前我国自主创新工作面临瓶颈，瞄准“中国制造2025”，尽快更新装备工业基础等制造业现代化装备，对实现我国产业和经济转型，消化房地产、地方财政泡沫，是必不可少的政策举措。最近上海等地已经提出了一系列财税改革政策，支持加大固定资产更新投入，推动产业升级，打响“上海制造”品牌，这些政策将产生明显的示范效应。

重点之二，进行支出体制改革。需关注税率下调后，财政支出的增加情况，保证在税率下调、财政收入减少的同时，财政支出也相应减少，而不应通过增加非税收入弥补税收收入的不足，有些发达省份尽管财政收入的GDP占比较高，但是其中非税收入占比过高需要抓紧改观，以提高财政收入质量。应关注未来财政总收入结构变化及社保收入大幅增加带来的虚假“财政繁荣”。在国际财政史上，造成美国当前财政困境的根源之一，就是借“伟大社会”计划实施福利财政体制，前车之覆，殷鉴不远。

重点之三，改革社保体制。重视财税改革对社会保障体制改革和建设的作用，重视退休、养老和医保体制建设。近期国家出台的一系列社保政策措施，包括确定中央社保金统筹比例，并预留今后继续提高统筹比重空间非常必要，应当继续推进。

重点之四，研究税收在调节人口政策方面的作用。从人类发展史看，任何国家的国力基础和发展根基都来自数量足够大的人口，当前我国的人口结构（人口金字塔）很不合理，需要引起注意，应通过包括财税改革在内的综合改革，采取减免个人税收、给与转移支付、支持企业延长女职工孕产假等措施，支持女职工孕期、产期、哺乳期在家养育子女，同时对社会生育意愿下降问题，通过合理的补贴和税收减免政策推动解决。

重点之五，高度重视财税改革对促进军民融合深度发展的重要作用。军民融合发展是利国利民的大事业，财税政策是推进军民融合深度发展的有力抓手，加强国防与军队改革，强化训练投入、强化装备建设投入、强化军队人才建设，从实现中华民族长治久安的战略高度，高质量建设现代化国防和军队。

最后，有关国际税收规则制定中的制高点与话语权问题。今后几十年将是我国国力全面提升，全面参与国际经济、政治治理的重要而关键的时期，在经济全球化潮流、数字经济潮流相互推动大背景下，通过财税改革，为国家筹措更多资金、建设雄厚财力，保障经济改革和社会进步，并参与国际税收规则的制定，将成为我国财政和税收主管部门的重要业务内容之一，对此需多方面研究，提出更多的政策议题，在国际上建立在税收政策领域的制高点，争夺国际财税体制建设的话语权。

[本文是作者主持的2018年国家社会科学基金课题《美国财税改革对美在华高科技企业影响及我国的对策研究》（18BGJ003）的成果之一，原刊于上海财经大学公共治理研究院出品的电子刊物《美国财税动态》2018 年第 10 期，原题“加强财税改革回应国际税改冲击”。由作者进行较大篇幅改写和扩充，经授权刊用。]