中欧观察｜又见“市场扭曲”报告：警惕欧盟用政治判断代替事实倾向

4月10日，欧盟委员会发布了最新版关于所谓“中国市场扭曲”的报告（report on state-induced distortions in China’s economy），这是继2017年关于“中国市场扭曲”报告的最新版本，长达700余页。报告主要结论包括：中国在诸多领域贯穿“市场扭曲”政策，如宏观计划制度和扶持国企等；实行生产要素“扭曲”，如对土地、原材料、劳动力等的“歧视性”分配和获取等等。面对这份歧视性报告，我国商务部当天进行了反驳，认为这是对中国政策、市场环境和经济制度的再次歪曲解读，是为后续采取歧视性反倾销做法制造借口。

尽管这只是一份关于我国市场情况的研究报告，并非欧盟具体对华政策，但毕竟由欧盟所颁布，它所反映出来的欧盟对华经贸立场及背后包含的欧盟政策趋势值得高度关注。

欧盟试图用“一劳永逸”的办法取代“打地鼠”

最近两年来，欧盟在对中国进口商品和投资所进行的反补贴调查的积极性陡然上升。譬如，2023年9月，欧盟启动了针对中国电动汽车对欧出口的反补贴调查；2024年3月，欧盟依据《外国补贴条例》（FSR），对我国出口欧盟的移动升降作业平台（Mobile access equipment）发起反补贴调查；4月，又对中国在欧盟五国的风力涡轮机供应商发起调查等。据报道，最近2个月内，欧盟就对中国企业发起了4起调查。

频繁而加速的对华反补贴调查反映出欧盟对华经贸交流的保护主义色彩日益浓厚。如今，在进行频繁对华反补贴调查之际出台中国“市场扭曲”报告，可能是为欧盟采取更有效和更具威慑力的对华经贸措施奠定基础。

频繁的逐案调查存在明显缺陷：第一，它容易引发欧盟市场的内部争议。比如对中国电动汽车的反补贴调查引发了德国企业界的忧虑和部分反对。如果能有一项超越逐案调查的政策措施，相当于在调查前达成了一项针对中国市场的普遍性原则性内部共识，这容易减少成员国间争议。第二，容易引发中欧双边争议。每一次逐案调查总会引发新的双边冲突，这会给欧盟带来额外的外交成本。第三，效率不高。逐案调查意味欧盟需就每一项调查的起因做全面调查和对外说明，耗时耗力。

有鉴于此，欧盟委员会执行副主席兼竞争专员马格丽瑟·韦斯塔格（Margrethe Vestager）今年4月坦言，逐案调查意味着在“打地鼠”，欧盟需采取更系统的方法。这意味着，欧盟已经在考虑用一种一劳永逸的方法代替逐案调查，并取得和逐案调查同样甚至更大的对华威慑效果。

通过上述“市场扭曲”报告的出台可以合理推测，欧盟将可能用一项专门处理与中国经贸关系的原则来处理竞争问题。即将中国在法律上和政策上定位为具有严重“市场扭曲”的非市场经济国家，来为后续所有对华反补贴调查奠定理论基础。

欧盟一旦在法律上而且在政策上将中国定位为“市场扭曲”国家，那么它就无需在逐案调查前进行合法性阐述，也将减少内部协调，并带来新的好处，包括：第一，以理论取代事实调查，提升对华经贸政策的灵活性。上述有关“市场扭曲”报告的一个显著特征就是，它完全基于中国的法律和政策文本来判定中国市场情况，但这种研究方法具有显著缺陷，它并不能真正映射和反映中国市场真实面貌。然而，如果欧盟这样轻易地从理论、法律和政策上界定中国市场的所谓“扭曲性”，也将能很容易、灵活地开展反补贴调查并形成对华威慑。第二，以法律形式取代单项行动。如果将中国在理论上定位为“市场扭曲”国家并由此制定可能的对华反补贴一揽子政策，就会使法律和规则取代逐案单项行动，这会省去诸多细节的调查，节省欧盟资源，也能提升反补贴调查的效率。

因此，中国需高度警惕欧盟这种试图“一劳永逸”的尝试，并因此形成对中国市场的长期威慑，为欧盟灵活对待中国市场提供机会。如果成真，这将是欧盟对华经贸保护主义的系统化，是保护主义的质的提升。

警惕欧盟用政治判断代替事实判断

不管欧盟有没有计划在对华保护主义问题上走得更远，但通过上述报告可以看出，欧盟正在用一种更系统的方式看待中国市场和中欧经贸关系。换言之，当中欧经贸关系出现严重矛盾时，欧盟正在用超越经贸关系的眼光来看待这个问题，这一眼光就是“政治的视角”。欧盟将中欧经贸关系冲突的根源归结为“制度差异”，因为报告暗示所有的“扭曲”来自中国的国家意志。

从此逻辑出发，欧盟最终可能会将对中欧间经贸关系矛盾的抱怨转换为对中国的质疑，并由此为解决中欧经贸关系中的技术性冲突带来新的挑战。若欧盟以政治视角看待中欧经贸关系，就可能以政治方式解决双边经贸冲突，而不是依赖技术性或专业性手段。就此而言，就像它可能用理论并从而用法律和政策取代逐案的事实调查一样，欧盟可能会用政治判断代替事实判断。这对欧盟的好处就是它无须作过多细节的了解，尤其是对中国市场的了解，只要对中国商品在欧盟市场的影响力作出判断，就能断定中国企业是否违背欧盟反竞争原则。

这意味着，欧盟不再需要对中国市场做更详细的调查，比如无需关注中国商品相对廉价的复杂原因，只要在政治上断定中国是系统的所谓“市场扭曲”国家，那么物美但价廉的商品就成了反补贴调查的潜在对象。

然而，这种用政治判断代替详尽事实调查的做法终究是不合理甚至是完全错误的。对于价格低廉是否基于国家补贴的判定需要排除更多因素的干扰，比如完善的产业链带来的规模效应、低成本的劳动力价格，或技术发展带来的成本减少等等。尽管这种做法在逻辑上错得离谱，但不排除欧盟会运用这种方法来应对与中国经贸关系的可能性。

欧盟脱离WTO规则的倾向或将带来更多混乱

时隔七年之后，欧盟再次发布对中国经济所谓“严重扭曲”问题的研究报告，实际上是在尝试使用不同于世贸组织（WT0）协议所允许的倾销计算方法判定中国出口企业的倾销幅度。

就像我国商务部所指出的那样，世贸组织规则并不存在经济“严重扭曲”的概念和标准，事实上也不存在“非市场经济”的定义。那么欧盟用“市场扭曲”等概念，并由此可能采取相关的后续行动，包括潜在的系统性对华经贸手段的设计，将意味着欧盟对华经贸政策会超越世贸组织规则，脱离多边主义平台所形成的共识，而采取单边主义手段。

然而，单边主义的对华经贸政策的运用会给中欧关系带来诸多潜在挑战，一是，双方将很难达成取得共识的有效途径。如果脱离多边主义达成的共识，那么中方也会被迫从两个方面加以应对——继续运用世贸组织给予中国的合法权益进行辩护；或以自卫方式做出辩护，这一辩护可能脱离世贸组织的定义。

无论如何，欧盟的单边主义做法会给中欧关系带来更多未知挑战，并使双边经贸关系乃至整体关系更加复杂化，而且会高度扰乱世界经济秩序，使国际经贸交流处于更加无序的状态中，并自然地加重全球贸易保护主义色彩。

“去风险”完成后中欧都会面临潜在不利后果

从更宏观的角度来看，欧盟目前所采取的高频率对华反补贴调查及对华市场的错误理解，是以维护“公平竞争”为借口所进行的保护主义的一部分，而保护主义的目的是完成对华经贸“去风险”的状态。

如果欧盟在反补贴调查的基础上进一步采取更为激进的一揽子政策手段，使得对华保护主义不仅表现为个别行动，甚至表现为政策乃至法律化和理论化，那么“去风险”的速度将会加快，尤其在维护其所谓“市场安全”方面。

值得补充的是，“去风险”政策不单纯出于欧盟在俄乌冲突发生后对华产业链依赖的安全性担忧，事实上主要出于维护产业链优势的目的。对双边关系而言，无论中欧双方都需要高度警惕“去风险”完成之后的挑战，而不仅仅是这个过程所带来的挑战。从中国来看，一旦欧盟对华经贸“去风险”基本实现，即对华在敏感、关键和高科技行业和领域的产业链依赖去除之后，对中国和中欧关系将带来潜在的巨大威胁，这包括：

第一，欧盟在经济上与我国出现高度和可能无序的竞争。如果“去风险”对欧盟而言成为事实，剩下的不具备风险的“相互依赖”当然能维持和进一步推动双边经贸合作，但被去除的部分将成为双边高度竞争的领域，而这些领域在一定程度上将决定各自在国际经济体系中的地位。因此，“去风险”的完成最终会带来高度的双边经贸竞争，尤其是在第三方市场的竞争，并由此引发国际地缘政治竞争。

第二，欧盟会在政治上采取更为强硬的对华立场。目前的双边经贸互赖关系是双方在政治争议上相对克制的最大因素。一旦这一要素被移除，欧盟对华政治上的挑战将会加剧，这会冲击双边整体关系。

第三，对中国而言，需要高度警惕未来产业空心化的潜在挑战。尽管目前中国看不出产业空心化的迹象，甚至讨论这一话题尚属杞人忧天，但欧盟的对华经贸政策值得提早关注。

因此，在继续强调对外开放和“走出去”的同时，我国需要高度关注核心和关键产业在国内的保留，在拓展开放的同时注重开放的质量。为此，我国企业在欧盟“去风险”政策胁迫下，既要寻求新的发展机会，也要注重维护国家利益。化危为机的办法就是通过扩大对欧绿地投资以规避各类“去风险”政策带来的挑战的同时，通过投资来实现中欧经贸关系的新的“捆绑”，促进核心产业在中国的发展，加速中国产业的升级，避免产业“空心化”。

如何与具有重商主义倾向的欧盟重塑中欧经贸融合？

重商主义作为国家工业化早期的保护主义理论，在冷战终结后的全球化时代本应不再具有大规模采用的理由和条件。各国经济，包含各国资源禀赋已经相互犬牙交错，一荣俱荣，一损俱损。然而，欧盟作为一个注重对外开放的世界重要经济体，如今在对华经贸关系上不断祭起保护主义大旗，无异于在国际局势急剧变动背景下实施新的重商主义，以维护“公平竞争”为名“保护”欧盟市场免于来自中国的竞争，这无论从理论上还是实践上都是不理性与不合时代的反应。

当然，目前中欧间市场竞争日益激烈，但竞争是国际经济关系中的常态，尚且中欧间经贸互赖关系将会持续存在，这有利于双方市场。对双方而言，如何在欧洲日益强烈的重商主义情绪下重新融合中欧经贸关系，使之良性发展，有几点值得关注：

第一，目前中欧经贸关系已形成某种“高位竞争”态势。

中国自改开以来发展至今，已成为国际经济体系的主要玩家之一，这也直接体现在中欧经贸关系中。如今，中国和欧洲在经济领域已形成较大程度的“高位竞争”态势。一是在价值链高端的竞争。中国正在尽力实现全面的产业升级，在某些领域（如电池、航空、人工智能等）已达到价值链高端，这与欧洲的禀赋优势存在高度重合。二是在多领域的高强度竞争。中欧在某些领域的竞争十分激烈，譬如芯片或新能源领域的竞争。三是整体性竞争。中欧经贸关系在一定程度不是零星、个别领域的竞争，而正呈现出全方位竞争态势，表现为包括产品竞争，也包括规则，是整体性的全方位的竞争。

第二，目前中欧经贸关系“相互依赖”状态与合作依然会长期延续。

无论欧盟如何看待中国，它对中国市场的需求将长期存在。理由在于：欧洲各国的福利制度需要物美价廉的中国商品；欧洲当前糟糕的经济颓势需要中国市场的帮助；中国继续存在的巨大发展潜力，成为拉动和维持欧洲经济繁荣的重要外部条件；欧洲对华经贸依赖的现实难以改变；欧洲需要继续秉持开放和自由主义原则开展对外经贸关系，这不仅需要中欧经贸关系作为注脚，更需中国巨大市场来共同维护这些原则；欧洲在国际政治和治理领域需要与中国的合作，而相对良好的经贸关系是促进这些合作的基础。因此，从长期来看，中欧经贸关系还会继续保持较高的合作水平。

第三，中欧经贸关系需超越目前模式和结构，走向新的融合，要做到这一点，需从超越经贸关系的角度进行思考。

目前中欧经贸关系所面临的挑战已经不纯粹是技术性和专业性问题，也不仅限于经贸领域之内，它很大程度上来自于经贸领域之外的诸多因素的刺激，比如中欧间政治关系或国际政治的影响。因此，只有从超越经贸关系角度着手，才能为改善和重塑中欧经贸关系提供新的思路。

一是，鉴于中欧经贸呈现“高位竞争”态势，双方有必要尽快完善各自内部有关对外竞争立法领域的协调与双边竞争方面的司法合作，实现规范化竞争。二是，解决经贸冲突的最终途径，从历史经验看是双方始终采用自由主义和开放立场，而不是保护主义。因此，如何确保双方的开放性应成为相互讨论的重要内涵。三是，真正推动世贸组织的改革及共同促进恢复其权威。世贸组织是双边协调失效后解决竞争冲突的最佳场所。因此，恢复和强化世贸组织的功能将对中欧经贸关系在正常竞争的国际环境中进行非常重要。在此，有必要通过世贸组织条款的改革进一步厘清有关人权和经济发展间关系。显然经贸交流中对人权的保护应成为核心条款之一，但如何让此条款不成为单边政治性保护主义借口，应成为重要议题。四是，双方都应严肃考虑双边全面投资协定（CAI）的落地。尽管欧方认为目前这一考虑不切实际，但这种政治性的歇斯底里正阻碍中欧经贸交流的良性发展。制度差异不是中欧投资和贸易自由化谈判的阻碍，如果欧盟能和越南达成自贸协定，瑞士能和中国达成自贸协定，中欧间也能。政治性歧见不是欧洲部分人士阻挠投资协定落地的坚实理由。五是，共同推动国际格局多极化和促进国际社会的稳定。中欧共同致力于多极化这一共享的战略目标将会自然推动双方经贸领域的良性发展。而共同致力于一个良好的、稳定的国际社会的目标，将会促进双方的政治互信，尤其将有利于建构中欧在更大的国际舞台开展经贸领域良性竞争的环境。

无论如何，欧盟的对华保护主义措施在未来可能会升级，以更系统、原则性和更高效的方式实施对华经贸领域的保护主义手段。但是，鉴于现实需要，中欧经贸关系还会继续保持高水平交流，并寻求新的合作机会。在冲突与合作共存的今天，双方有必要从超越经贸领域的视野去解决双边经贸领域的矛盾与冲突，并推动中欧整体关系良性发展。

（简军波，复旦大学中欧关系研究中心副主任、上海欧洲学会副秘书长）