梁笛︱进退维谷的美国大麻合法化

当前，美国的大麻问题可谓是“房间里的大象”。有超过两千六百万人在过去一月内使用过大麻（本文主要讨论作为精神活性物质的大麻，不包括四氢大麻酚含量低于百分之零点三的工业大麻）。但大麻的法律地位却颇为尴尬。美国有十个州和华盛顿特区都通过了娱乐用大麻合法化，另外还有二十三个州通过了医用大麻合法化。但根据美国联邦层面的《受管制物质法》，大麻和海洛因都是一级（最高级）管制物质，属于非法精神活性物质，也就是俗称的毒品。理论上，美国联邦政府可以依法处置各州的娱乐用乃至医用大麻市场。在奥巴马任内，联邦政府表示，在一定条件下，可暂不干涉各州的医用和娱乐用大麻市场。虽然在川普任内，联邦政府的态度有所调整，但目前为止，联邦政府面对各州的大麻市场依然没有任何作为。

美国各州的大麻政策不仅与联邦法律矛盾，还违背了相关禁毒国际公约的精神。根据当前三大禁毒国际公约[《麻醉品单一公约》（1961年）、《精神药物公约》（1971年）、《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》（1988年）]，大麻也是一级管制物质。目前，国际社会对于精神活性物质主要有两套对策。合法的精神活性物质，如烟和酒，不受禁毒国际公约的约束，但各国仍会予以管制，并通常课以重税。非法精神活性物质，如海洛因、冰毒等，在禁毒国际公约的约束下，其非医学和非科学目的的使用普遍受到禁止。国际社会对于绝大多数精神活性物质的管制都有共识。而大麻虽然在国际层面属于非法精神活性物质，但在美国部分地区、加拿大和乌拉圭却可以合法使用。大麻这种复杂的管制现状，在各种物质中可谓是绝无仅有。

作为非法或合法精神活性物质的大麻

美国联邦层面对大麻的管控始于1937年的《大麻税法》。在那之前，大麻是墨西哥移民常用的消遣品，也是美国医生广泛使用的草药。而管制大麻既是控制墨西哥移民的一种手段，也符合美国当时的禁毒立场。美国自二十世纪初就是国际禁毒运动的积极倡导者。美国召集了世界历史上第一次国际禁毒大会，即由清政府于1909年承办的上海万国禁烟会。美国还积极推动形成了国际禁毒史上第一个国际公约——《海牙国际鸦片公约》（1912年）。在该公约的直接影响下，美国于1914年颁布实施了第一部联邦层面的综合性麻醉品控制法——《哈里森麻醉品税法》。随后，美国又相继颁布实施了包括《大麻税法》在内的一系列法律，逐步将鸦片、大麻和古柯叶及其衍生品等均纳入控制范围。在这一阶段，美国主要通过税收等财政手段对各类精神活性物质进行管理。

美国在上海万国禁烟会就提出应禁止鸦片等物质非医学和非科学目的的使用。但当时英国等欧洲鸦片贸易国家对鸦片等物质的看法，更接近当今各国对于烟酒的立场，即这些物质可以受到管制，但无需禁止。直到二战之后，美国的禁止理念才成为国际禁毒运动的主流。在美国的强烈要求下，1961年联合国通过的《麻醉品单一公约》将大麻放在了最严厉的管制类别之下。

在美国国内，1970年通过的《受管制物质法》也将大麻确定为一级管制物质，即有较强成瘾性，且没有医学用途的物质。而大部分处方阿片类药物（包括芬太尼）、甲基苯丙胺（冰毒）、可卡因等均为二类管制物质，即有较强成瘾性，但有一定医学用途的物质。

在尼克松宣布发动“毒品战争”之后，美国才真正开始大规模调动警察、司法和医疗系统来应对包括大麻在内的毒品问题。美国社会对毒品使用长期存在两种观点，一方认为使用毒品是一种罪恶，因而需要惩戒，一方则认为使用毒品是一种疾病，因而需要治疗。随着精神医学的发展和美沙酮维持治疗（这是一种治疗阿片类药物成瘾的有效手段，在世界范围内均有广泛应用）的出现，医学界在毒品问题上有了更多的话语权。虽然尼克松发动的“毒品战争”仍以惩戒模式为主，但医学模式第一次在联邦禁毒措施中有了一席之地。在上世纪八十年代，里根更是将“毒品战争”推向了高潮。之后的历届美国总统即便不再使用“毒品战争”这一措辞，但都基本延续了七八十年代的毒品政策，联邦政府的投入也有增无减。

然而，关于美国大麻管控政策的争论从未停止。上世纪三十年代，《大麻税法》就曾受到美国医学会的反对。六十年代“嬉皮士运动”兴起时，大麻在美国年轻白人中迅速流行开来。因而，尼克松对大麻等物质的严厉管控也被认为是打击自由派的手段。七十年代在卡特任内，美国各州就出现了对大麻的“非罪化”运动，旨在减轻对少量持有大麻的刑罚。1996年，加州成为第一个实行医用大麻合法化的州，拉开了各州通过医用大麻合法化的序幕。2012年，华盛顿州和科罗拉多州在世界范围内率先通过娱乐用大麻合法化，更是开启了美国国内娱乐用大麻合法化的新时代。

当前美国各州的大麻政策份纷繁复杂。在医用大麻合法化的各州，只有政府批准的医用大麻患者（如艾滋病患者，慢性疼痛患者，肿瘤晚期患者等）可以使用医用大麻。但市场上各种医用大麻产品既不是处方药，也没有通过FDA批准上市。医用大麻合法化更像是允许民众把大麻当“药”用。而在娱乐用大麻合法化的各州，大麻的管制模式与酒精类似。在美国，针对烟草的管制，旨在控制烟草消费的规模，而针对酒的管制，则重在于控制特定人群（如青少年）在特定场合（如驾车时）的酒精使用，而不在于控制酒精消费的规模。因而在某些州，虽然看不到烟草的广告，却常常能看到娱乐用大麻店的广告。和已经在全国范围内通过娱乐用大麻合法化的乌拉圭和加拿大相比，美国各州对娱乐用大麻市场的监管更为宽松，且大多以利税为主要目标。有批评者指出，即便通过娱乐用大麻合法化，也不意味着就要鼓励这种行为（参考烟草制品的管制）。美国各州其实有许多管制模式可以利用，比如只允许使用者种植少许大麻自给自足但禁止大麻的流通销售（如华盛顿特区的模式），再比如通过政府严格控制大麻生产流通销售的各个环节（如乌拉圭的模式），但美国各州却大多选择了更加商业化的模式。

无法禁止，所以合法化？

在各国的实践中，针对合法和非法精神活性物质的管控，都谈不上完美，如果一定要选择，也是两害相权取其轻。在美国，即便在相对严格的管制下，烟和酒的使用率也远高于非法精神活性物质，虽然创造了巨额的合法财富，但也都造成了巨大的公共卫生危害。而针对非法精神活性物质的禁止模式虽然可以显著降低使用率，但执法成本高，随之产生的黑市可能会滋生暴力和腐败，残余的使用行为可能会比在合法状态下更危险，甚至导致疾病流行。对健康和社会危害很大的物质（比如鸦片和海洛因），高使用率所带来的危害很可能会远大于禁止该物质所带来的危害，这一点许多亚洲国家在历史上都深有体会。但如果一种物质的使用有广泛的文化基础（比如酒），强行禁止则极为困难。

在美国，大麻已经有了较强的民意支持，其使用率仅次于烟和酒，且远高于其他非法精神活性物质，这使得禁止大麻的政策处于一种极为纠结的境地。同时，大麻合法化运动还是对上世纪七十年代以来“毒品战争”的反弹。

许多批评者认为，美国的“毒品战争”既没有减少毒品的使用，也没有减轻毒品的危害，更没有建成一个“无毒社会”。虽然在不同时期，不同毒品在不同人群中的流行程度有所起伏，但毒品流行的总体趋势并没有得到遏制。2018年《科学》刊登的一篇论文显示，从1979年到现在，美国药物（不仅包括毒品，还包括用于非医学用途的处方药物）过量总死亡率一直呈指数增长。尤其自上世纪九十年代末以来，阿片类物质（主要包括处方阿片类药物、海洛因和非法芬太尼 ）的滥用成为了美国当前最为紧迫的公共卫生问题，即“阿片危机”。在各国的临床实践中，芬太尼是一种常用的强效镇痛药。但目前在美国泛滥的芬太尼及其类似物大多通过非法途径生产流通。芬太尼及其类似物主要是作为黑市上的海洛因和处方阿片类药物的掺假（现在美国部分地区的冰毒和可卡因都可能掺有芬太尼）而流入吸毒人员手中的。

从1999年到2017年，美国有超过七十万人死于药物过量，这个数字超过了美国在两次世界大战中的死亡总和。仅2017年，美国药物过量死亡人数创下新高，达到了七万零两百三十七人，不仅超过了车祸和枪击在美国历史上的单年最高纪录，还超过了美国在越战中的死亡人数。近年来，美国人群的头两号死因，心血管疾病和恶性肿瘤的死亡率都在持续下降。但美国的出生时预期寿命在2014年之后不仅没有增长，反而略有下降，其中一大原因就是药物过量死亡的不断攀升。

批评者还指出，由于美国历来将毒品问题归罪于某一族裔（如鸦片是华人的问题，大麻是墨西哥人的问题）或者其他国家，美国的毒品政策对某些族裔和国家造成了巨大的伤害。在美国国内，由于长期、大规模的选择性执法，非裔和拉丁裔因为毒品相关问题被逮捕被监禁的概率远远高于白人。有批评者将美国的毒品政策和历史上的种族隔离制度相提并论，认为毒品政策就是美国政府用于压迫少数族裔的工具。而在国际上，中美洲国家是美国市场上大部分毒品的生产国和转运国，因而也承受了美国“毒品战争”的主要打击。但毒品相关的暴力和腐败问题反倒愈演愈烈，给当地民众带来了深重的灾难。因为墨西哥“离美国太近”，美国市场大部分毒品都直接由墨西哥进入美国。二十一世纪以来，在美国的大力支持下，墨西哥政府和毒贩集团展开了旷日持久的斗争。不幸的是，由于美国毒品市场规模有增无减，几大毒贩集团的头目被捕之后，墨西哥的毒贩集团非但没有“树倒猢狲散”，反倒裂解成几十个毒贩集团，相互争夺势力范围，争抢进入美国的通路。墨西哥的谋杀率因而直线上升，令世界侧目。

合法了，然后呢？

在未来，随着更多的州在大麻合法化的问题上做出抉择，联邦政府终究需要对内做出响应，对外给一个说法。理论上，联邦政府仍有权力出手处置各州的大麻市场。但大麻合法化，尤其是娱乐用大麻合法化的问题恐怕是“开弓没有回头箭”。一旦大麻使用大幅上升，再回头禁止只会重蹈当年禁酒令的覆辙。因而，在联邦层面调整大麻在《受控制物质法》中的分级是更有可能出现的局面。但就算调整了联邦法律中大麻的级别，如何协调美国国内大麻政策和禁毒国际公约的关系也是一个问题。由于各国面临的毒品问题多有不同，禁毒国际公约从诞生之初就环绕着各种声音。但当前的三大禁毒国际公约已经存在了超过半个世纪，即便是美国，也不太可能轻易修改或退出现有框架。

现在要评价美国娱乐用大麻合法化政策的公共卫生影响还为时尚早。学者普遍认为，娱乐用大麻合法化之后，大麻的使用率将会大幅上升（比如翻一番）。在使用率大幅上升的情况下，首先出现的挑战就是大麻的成瘾问题。当前美国只有四分之一人口可以合法使用娱乐用大麻，但已经有两千六百万人在过去一个月使用过大麻，有四百万人在过去一年中有大麻使用障碍，即大麻成瘾。目前，医学界对包括大麻成瘾在内的众多物质成瘾问题都缺乏有效的应对手段。快速增长的大麻成瘾会对医疗系统和社会造成什么影响还很难预测。除了成瘾之外，大麻使用的上升还可能增加车祸（与酒驾同理）与精神分裂症等精神障碍的风险。但这些潜在风险很难根据现有的证据进行推断。既往的研究大多基于四氢大麻酚含量较低的大麻。但近年来，大麻产品的四氢大麻酚含量有较大提升，其健康效应尚不明确。和大麻一样，人类使用烟草的也有上千年的历史，但在十九世纪中期卷烟机问世之后，人类花了将近一百年才充分认识到香烟对健康的危害。因而，娱乐用大麻合法化的公共卫生后果，恐怕也需要几十年才观察得到。

但比较确定的则是大麻的经济效应。2017年，美国的合法大麻（包括医用大麻和娱乐用大麻）销售额达八十亿美元，而各州大麻相关税收为七亿五千万美元。预计到2020年，合法大麻的销售额会增长到一百六十亿美元，各州大麻相关税收也会增长到超过二十三亿美元。虽然目前美国只有十个州外加华盛顿特区通过了娱乐用大麻合法化，但美国合法大麻的市场规模已经远远超过了加拿大和乌拉圭。

人类自古以来就在使用酒精、烟草、大麻、古柯叶、鸦片等物质，但这些物质在历史的进程中大多已面目全非。这些物质在古代不曾创造过如此丰厚的利润，也不曾影响到这般广泛的人群，更不曾造成这样严重的危害。对中国来说，两次鸦片战争的历史过于惨烈，至今仍深刻影响着国家的禁毒政策以及对禁毒国际公约的立场。但对美国来说，七十年代以来的“毒品战争”更有切肤之痛，如今的大麻合法化实际是对过去毒品政策的一种矫正。但当前各州推行的大麻合法化，究竟主要是为了消除“毒品战争”的伤害，还是为了增加税收？为了商业利益，美国众烟草公司的总裁曾经发誓说烟草没有成瘾性，美国的普渡制药也曾吹嘘奥施康定不易成瘾，最终成为美国当前“阿片危机”的始作俑者。而在未来，美国日渐壮大的大麻产业恐怕并不会比过去的烟草公司和普渡制药表现得更好。