中山大学｜16省份营商环境调研①：仅三成“最多跑一次”

【编者按】

2018年7月19日至8月20日，中山大学徐现祥教授主持的《深化商事制度改革研究》课题组，在研究阐述党的十九大精神国家社科基金专项课题《深化商事制度改革研究》（18VSJ069）资助下，赴全国16个省（省、自治区、直辖市）、84个市（地级市及副省级城市）182个区的政务办事大厅，从工商营业执照、各类许可证、市场监管以及互联网+政务服务等四个维度，随机访谈前来工商办事窗口办理业务的市场主体办事人员。在本次全国调研中，随机访谈成功率约为85%，收集到有效调查问卷合计4160份。

报告概览

从市场主体的视角看，2018年，全国商事制度改革的进展有三个特征。一是市场准入改革进展较大：全国平均而言，注册登记所需时间从商改前的8.4天下降至商改后的7.0天，交涉窗口数从商改前的2.6个下降至商改后的1.9个，办理许可证数量从商改前的3.4个下降至商改后的2.0个。二是“互联网+政务服务”进展一般：49.6%的市场主体使用网上办事大厅（系统）；三是市场监管改革进展不大：约80%的市场主体有被上门检查的经历；约70%的认为被检查的次数和事项没有变化；约65%的使用全国信用信息系统。

从各地的进展看，3%的地市进展良好，82%的进展中等或及格，15%的不及格。市场主体认为，全国营商环境较好的三个省市分别是上海、广东和北京。

从市场主体的视角看，2018年，全国商事制度改革的存在的主要问题有4个。一是部分改革进展慢，比如“最多跑一次”只实现了30%；二是市场主体被上门检查比例高，信用监管尚未真正落地；三是“互联网+政务服务”忽略了需求端，造成使用率低；四是市场主体面临的主要困难从“旧三难”转变为“新三难”。

深化商事制度改革的方向有三个。一是在短期，补短板，再创市场准入改革新优势。二是在中期，强化信用监管，确立竞争性政策的基础性地位，建设竞争中性的营商环境。三是在长期，深化国内市场开放，建设高质量的市场准入环境。

一、基本背景

商事制度改革是党中央、国务院做出的重大决策，核心是转变政府职能，重点是放宽市场准入、创新市场监管、优化政府服务，目标从方便政府管理转向方便群众办事。自2012年广东等地试点、2014年全国实施商事制度改革以来，从中央到地方各级政府持续推进商事制度改革深化拓展，不断便捷市场准入，积极创新市场监管。中国营商环境明显优化，市场活力潜力得到进一步激发，市场主体超过了一亿。

本文从市场主体的视角出发，系统评价中国的商事制度改革的进展情况。市场主体的获得感既是商事制度改革的出发点，也是商事制度改革的落脚点。《深化商事制度改革研究》课题组在2018年7、8月赴全国16省、84市、182区进行实地调研，从工商营业执照、各类许可证、市场监管以及互联网+政务服务四个维度，随机访谈前来工商办事窗口办理业务的市场主体。在本次全国调研中，随机访谈成功率约为85%，有效调查问卷合计4160份。《深化商事制度改革研究》课题组对调研样本进行整理、分析，尝试从市场主体的视角勾勒出中国商事制度改革的全貌，现将主要发现报告如下。

二、全国商事制度改革的进展

（一）登记注册所需时间从商改前的8.4天降至2018年的7.0天。

如图1所示，全国平均而言，在2014年前以前，市场主体办理登记注册需要8.4天；商事制度改革后，办理登记注册所需时间逐年下降，到2018年已经下降为7.0天。就各省的情况看，商事制度改革后，市场主体办理登记注册所需时间最短的省从5.7天下降至2018年的2.7天，缩短了一半；所需时间最长的省，2018年为13.1天，与商改前的12.1天相比，改善不明显。

图1 登记注册所需时间从商改前的8.4天缩减至2018年的7.0天。

就2018年登记注册的市场主体而言，19%的市场主体能够在1天内完成登记注册；61%的市场主体则需要超过3天才能完成登记注册。在此次调研的84个城市中，3.5%的地市（3个地市）“能够在1天内完成登记注册”的比例为100%；48.8%的地市（41个地市）“能够在1天内完成登记注册”的比例为0%。

（二）登记注册所需交涉窗口数量从商改前的2.6个减少为2018年的1.9个。

如图2所示，全国平均而言，2014年以前，登记注册一家企业平均需要与 2.6个办事窗口打交道；商事制度改革后，登记注册所需交涉的窗口数量逐年减少：在2014年至2016年，需要交涉窗口数量减少至2.2个；2017年减少至2.0个；2018年上半年减少至1.9个。分省来看，全国范围内办理登记注册表现最好的省份由商事制度改革前平均需要与1.6个窗口交涉变为改革后只需要与1.1个窗口交涉，已接近实现一窗办理；全国范围内办理登记注册表现最差的省份也由商事制度改革前平均需要与4.2个窗口交涉变为改革后只需要与3.2个窗口交涉，也取得了明显的改善效果。

图2 登记注册所需交涉窗口数量从商改前的2.6个减少为2018年的1.9个。

2018年，平均而言，46%的市场主体实现了一窗办理记。其中，一窗办理率最高的省份是宁夏，为92%；最低的省份是云南，为13%。在此次调研的84个城市中，13.1%的地市（11个地市）100%的受访市场主体实现一窗办理注册登记；19%的地市（16个地市）实现一窗办理注册登记的受访市场主体比例为0%。

（三）所需办理证件数量从商改前的3.4个降至2018年的2个。

如图3所示，平均而言，2014年前，市场主体所需办理证件数量为3.4个；商事制度改革后，所需办理证件的数量逐年下降。2014年至2016年，迅速减少至2.6个；2017年为2.4个；2018年上半年则减少至2.0个。分省来看，全国范围内办理登记注册表现最好的省份由商事制度改革前平均需要办理2.1个证件为改革后只需要办理1.5个证件；全国范围内办理登记注册表现最差的省份也由商事制度改革前平均需要办理4.5个证件变为改革后只需要办理2.4个证件，也取得了积极的进展。

2018年，全国平均而言，45%的市场主体所需办理许可证数量为1个。其中，实现所需办理许可证数量为1个比例最高的省份是北京，为75%；最低的是福建，为29%。在此次调研的84个城市中，14.31%的地市（12个地市）100%的受访市场主体实现所需办理许可证数量为1个；15.5%的地市（13个地市）实现所需办理许可证数量为1个的受访市场主体比例为0%。

图3 所需办理证件数量从商改前的3.4个减少为2018年的2个。

（四）办理最耗时证件从商改前的45.5天降至2018年的27.9天。

从市场主体的反馈看，最耗时的证件分别是与环保、消防、场地、税务、卫生、食品、外贸等相关许可证，耗时从三个月到一个月不等，如图4所示。

图4 市场主体提及的各类最耗时许可证。

如图5所示，办理最耗时许可证所需时间呈现出明显的下级态势。平均而言，从2014年以前为45.5天，下降到2018年的27.9天。就各省的情况看，商事制度改革后，办理最耗时许可证所需时间最少的省从24.3天降至2018年的11.5天；所需时间最长的省从68.9天降至2018年的60.9天。

图5 办理最耗时许可证办所需时间从商改前的45.5天缩短至2018年的27.9天。

（五）80%的市场主体在过去一年有被上门检查的经历。

如图6所示，整体而言，79%的市场主体反馈，过去一年内有被政府部门上门检查的经历，即使是上门检查比例最低的省份，也达到66%。从不同年份成立的市场主体看，2017年前成立的，平均而言，在过去一年内被上门检查的比例都超过了80%。2018年成立的市场主体被上门检查的比例是56%，相对低些。这可能是因为，新近成立的市场主体，存在时间尚短，政府部门还没有上门检查，不等同于不去检查。

图6 过去一年，全国近80%的市场主体有被上门检查的经历。

（六）68%的市场主体认为，过去一年检查次数与事项没有变化。

就检查次数而言，全国68%的市场主体认为过去一年检查次数没有变化。就参与检查的部门数量而言，全国市场主体中认为过去一年该数量不变的比例也是68%。从不同年份成立的市场主体反馈看，认为过去一年检查次数、参与检查部门数量没有变化的比例稳定在65%-79%之间，相差不大。这表明，全国约70%的市场主体认为，过去一年被检查的频率与事项没有变化。

图7 68%的市场主体认为过去一年检查次数没有增加、参与检查的部门数量不变。

（七）65%的市场主体使用网上信用信息系统。

信用监管是商事制度改革的重要方面，国家为此建成了全国统一的企业信用信息公示系统。如图8所示，目前，65%的市场主体会到国家信用信息系统上查看交易对象的信用信息；18%的市场主体不使用国家信用信息系统；12%的市场主体不知道国家信用信息系统。从不同年份成立的市场主体反馈看，越是新近登记注册的企业，通过信用信息系统了解其他市场主体信用信息的可能性越小：2014年前成立的市场主体，66%的采用；2014-2016年间成立的是68%；2017年成立的是62%；2018年成立的则为55%。

这可能是因为部分市场主体认为这个信用信息系统还不够好用。被问到与其他公司做生意是否会提前到信用信息系统查看对方的信用信息时，福建省泉州市一位女士反馈道：“那个网经常崩溃的，而且很多公司为了防止竞争对手或者中介的骚扰，几乎都只留一个名字和地址，信用信息没有很大的价值。”对于她来说，信用信息系统似乎还不够“好用”。

图8 市场主体使用国家信用信息系统的比例。

（八）约60%的市场主体知道网上办事大厅，其中16%的还不使用。

“互联网+政务服务”是商事制度改革的重要内容。如图9所示，41%的市场主体明确反馈不知道其所在地有网上办事大厅（系统）；59%的反馈知道，其中，16%的市场主体反馈虽然知道却基本不使用。反馈

另外，图9还报告了常用网上办事系统的使用情况。23%的市场主体常用1个办事系统；11%的市场主体常用2个办事系统；9%的市场主体常用3个及以上。这表明，在全国范围内，“一网通办”最多实现了23%。

图9 仅59%的市场主体知道网上办事大厅，16%虽知道却不使用该系统。

（九）全国商事制度改革进展小结

从市场主体的视角看，2018年，全国商事制度改革的进展可以概括如下。

市场准入改革进展较大：全国平均而言，注册登记所需时间下降至7天，交涉窗口下降至1.9个，办理许可证数量下降至2个。

“互联网+政务服务”进展一般：从供给端看，各地都有网上办事大厅；从需求端看，约60%的市场主体知晓，其中16%的虽知晓却不用。

市场监管改革进展不大：约80%的市场主体有被上门检查的经历；约70%的认为被检查的次数和事项没有变化；约65%的使用全国信用信息系统。

三、全国各地的商事制度改革进展

（一）在地市层面，3%的地市进展良好、15%的不及格、82%的中等或及格。

课题组从市场准入、市场监管、互联网+政务服务、改革效果四个维度，构建评价各地商事制度改革进展的指标体系，并采用前沿距离法测算了各地的进展得分，表1报告了各地的具体得分。

整体而言，在调研地市中，只有3%地市的商事制度改革进展处于良好水平；27%的进展处于中等水平；55%的处于及格水平；15%的不及格。

图10 全国各地商事制度改革进展大都处于中等和及格水平。

表1、各地市商事制度改革进展得分与排名

数据来源：《深化商事制度改革研究》课题组构建。

（二）全国营商环境相对较好的三个省市分别是上海、广东和北京。

市场主体的认可是对各地商事制度改革工作最大的肯定。在16个省84个市，每一位受访者给出了其所认为的“营商环境相对较好的三个省市”名单，图11报告了全国各省的得票率。从图形上看，上海第一、广东第二，北京第三、浙江第四、江苏第五、福建第六。从具体的得票率看，全国34%的非上海市场主体认为上海的营商环境相对较好，领跑全国；全国31%的非广东市场主体认为广东的营商环境相对较好，紧随其后；在得票率前六名之外的省区市，得票率均没有超过3%。

图11 全国各省份的营商环境排名。

四、商事制度改革的效果

（一）75%的市场主体认为，办理业务更加方便、快捷。

商改带来的影响如何？对于市场主体而言，最直观的感受莫过于办理业务是否更加方便快捷、与政府打交道的时间和费用是否得到削减。如图12所示，2018年，全国超过75%的市场主体认为办理业务更加方便和快捷。

图12  2018年，全国超过75%的市场主体认为办理业务方便程度、快捷程度提高了。

（二）86%的市场主体认为，降低了与政府打交道的时间。

如图13所示，2018年，全国86%的市场主体认为，商事制度改革降低了其与政府打交道的时间。在最佳的省份，这一比例是93%，在最差的省份，这一比例也达到77%。这表明，商事制度改革确实显著缩减了市场主体与政府打交道的时间成本。

（三）64%的市场主体认为，降低了其与政府打交道的费用。

而对于商改是否降低了与政府打交道的费用，如图14所示，2018年，全国64%的市场主体对此给出了肯定的回答。在最佳的省份，这一比例为86%，不过，在最差的省份，这个比例仅38%。这表明，尽管存在较大差异，但是商事制度改革还是在很大程度上降低了市场主体与政府打交道的财务成本。

图13  2018年，全国86%的市场主体认为商改降低了其与政府打交道的时间。

图14 2018年，全国64%的市场主体认为商改降低了其与政府打交道的费用。

（四）60%的市场主体认为，对其经营具有积极影响。

如图15所示，2018年，全国60%的市场主体认为商事制度改革对经营有积极影响，38%的市场主体认为商改对经营没有影响，2%的市场主体认为商改对经营有消极影响。这表明，多数市场主体认为，商事制度改革对经营具有积极影响。

图15 2018年，全国60%的市场主体认为商改对其经营具有积极影响。

五、商事制度改革面临的主要问题

（一）“最多跑一次”实现的比例约为30%，还在路上。

2018年两会上，李克强总理明确提出“放管服”改革六个一的目标。2018年，全国市场主体中，办成一件事只需跑一次的比例只有31%。在表现最佳的省份是56%；在表现最差的省份只有9%。目前，市场主体办成一件事情，如图16所示，全国平均需要2.3次，最佳省份平均需要1.7次；最差的省份则平均需要3.6次。这表明，从市场主体的反馈看，全国各地在的“最多跑一次”改革还在路上。

图16 2018年，办成一件事，全国平均要跑2.3次。

告知不到位是调研中最常听到的抱怨。从南到北，调研员都听到过群众对“最多跑一次”便民又规范的称赞。福建省福州市一位外贸公司代表的话，代表了多数认同者的心声：“过去办事情时工作人员不会每一次都告知完整的所需准备的材料，导致每次办事都需要跑好几次流程，费时费力。改革之后，许多流程都得到了简化，现在只要材料齐全，一般只需要跑1-2次就能把事情办完。”不过，类似“我都跑了好几次了”的抱怨也时常发生，一位受访者告诉我们：“只跑一次是有前提的，前提就是材料要齐全。但是由于工作人员并不是很熟悉新的改革规定，在办事中往往也没有办法说清楚相关规定以及需要的材料，材料不全，我们就得来来回回跑。”广东省广州市一位对办理工商业务比较熟悉的女士反映，“虽然现在好像可以一次性通过工商办事窗口搞定所有事项，但是在实践中并非如此，因为工商办事口将很多政府部门负责的业务都包揽在一起了，使得其工作业务一下子扩大了，同时也复杂了，窗口工作人员经验有限，很难兼顾多种业务，所以经常没有办法把需要准备的材料一次性告知清楚。”告知不到位，市场主体只能多次往返，无法实现一次办结。

（二）“一窗办理”实现的比例约为70%，还在路上。

2018年，全国市场主体中，办成一件事只需与1个窗口交涉的比例为71%。在表现最佳的省份是95%；在表现最差的省份是50%。目前，办一事需要与交涉窗口的数量，全国平均而言，如图17所示，是1.4个；最佳省份已经实现“一窗办理”，最差省份需要与1.8个打交道。这表明，从市场主体的反馈看，全国各地在的“一窗办理”改革还在路上。

图17 2018年，办成一件事，全国平均要与1.4个窗口交涉。

（三）市场主体被上门检查的比重过高。

商事制度改革一直加强事中事后监管，建立建设以信用监管为核心的市场监管新机制。随机抽查理念逐步推广到整个市场监管领域，要求随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员、抽查检查结果及时公开，强调要实现“双随机、一公开”全覆盖。然而，从市场主体的反馈看，在过去一年，高达80%的市场主体都有被政府部门上门检查的经历，即使在上门检查比例最低的省份，也达到了66%。而且，约70%的市场主体认为，在过去一年，无论是检查的频率还是事项，都没有发生明显变化。这表明，信用监管还没有真正落地，市场主体被上门检查的比重过高。

（四）“互联网+政务服务”使用率为49.6%，还在路上。

“互联网+政务服务”是信息化时代的必然趋势，全国各地先后推出数字政府建设。然而，全国只有59%的市场主体明确反馈，知道其所在地有网上办事大厅（系统），其中，16%的市场主体虽然知道却不使用。这意味着，目前，只有49.6%的市场主体使用网上办事系统（59%×84%=49.6%），还有超过50%的市场主体尚未使用。

网上办事大厅使用率低至少有两个原因。一个是宣传不够，表现为各个年龄段的市场主体对此系统的知晓度普遍不高。如图18所示，在各年龄段的市场主体中，知道网上办事大厅的比例大约都只有60%左右。这表明，网上办事大厅使用率低并不是因为某个年龄段的市场主体使用率低导致的，而是各个年龄段的使用率普遍低。

图18  各年龄段的市场主体对网上办事大厅的知晓度普遍不高。

另一个是系统不稳定，指引不清晰，不少材料仍需线下提交。在广东省江门市办事大厅，一位二十多岁的女士与调研员提及，不怎么使用政府的网上办事软件，觉得系统不好用，网上申请之后还是得亲自去手递材料；而且网络系统容易崩溃，不如来现场办得快。在其他城市的调研过程中，再三求证后我们发现，事实上，很多地区早已推出线上办事服务，但功能不够完善，而且指引不够清晰，遇到问题也不知找谁咨询，不少民众觉得还不如干脆到现场咨询和办理更加方便和安心，导致很多人连网上办事大厅的存在都不知道。进一步地，我们询问了民众对网上办事大厅的潜在使用意愿如何，他们大多认为，如果功能完善了，系统稳定了，那自然很乐意使用网上办事大厅，有些基本的业务就可以不用跑来政务大厅了，方便很多。

（五）市场主体面临的主要困难从“旧三难”转向“新三难”。

商事制度改革一直围绕着解决“办照难”、“办证难”、“退出难”等难点和痛点不断深化，不过，从市场主体最近的反馈看，这些问题已经不再是市场主体目前所面临的主要困难。如图19所示，对于“在本地做生意目前遇到的主要困难是什么？”从全国市场主体的反馈看，提及开办企业难、办理许可证难和市场退出难的市场主体比重分别只有3%、7%和4%。这表明，“办照难”、“办证难”、“退出难”等难题不再是全国市场主体目前普遍面临的痛点和难点，成为“旧三难”。全国市场主体提及频率最高的三个困难分别是，市场竞争激烈、招工困难和成本高。这三个困难被提及的比重分别为26%、17%和15%，已经成为市场主体当下最普遍的难点和痛点，是“新三难”。

图19  目前市场主体经营面临的主要困难在商事制度改革之外。

市场主体难点和痛点的转变，既反映了商事制度改革所取得的阶段性成就，也根植于商事制度改革所取得的阶段性成就。商事制度改革围绕着解决“办照难”、“办证难”、“退出难”等不断深化，现在这些难点，不再是市场主体所普遍面临的困难，成为“旧三难”，显然反映了商事制度改革所取得的阶段性成就。同时，还需要明确指出的是，从经济学的逻辑看，“新三难”也是商事制度改革在短期内取得巨大成就后必然伴随的现象。不妨以广东商事制度改革为例。广东率先开展商事制度改革后，市场主体从2012年底的515万户，增加到2018年底的1097万户，翻了一番。市场主体在短期内倍增，既是商事制度改革所取得的巨大成就，又为商事制度改革提出了新的挑战。因为，市场主体在短期内倍增将带来两个效应。一个是，产品市场上的供给增加。随着市场主体在短期内倍增，在产品市场上，市场供给可能也是倍增的，如果市场需求大致不变，必然导致产品市场上供给者间的竞争越来越激烈。另一个是，生产要素市场上的需求增加。随着市场主体在短期内倍增，在生产要素市场上，市场需求增加，甚至是倍增的，如果生产要素市场供给大致不变，必然导致生产要素数量供不应求，生产要素价格不断上升，从而出现招工难、成本高等。因此，市场“准入”、“准营”越便利，新进入的市场主体数量越多，产品市场供给越多、竞争越激烈；生产要素市场上需求越多、生产要素价格越高、市场主体的成本越高。因此，市场主体的痛点和难点转向“新三难”，与商事制度改革所带来的市场主体数量短期内快速增长密切相关。

六、深化商事制度改革的方向

商事制度改革直面长期以来困扰“放管服”领域的突出问题与关键难题，坚持以人民为中心的发展思想，深化改革，做到老百姓关心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推进什么，注定是一场攻坚战和持久战。根据中国商事制度改革面临的新问题，结合中国经济发展新形势，我们提出全面深化商事制度改革的三个方向。

在短期，补短板，再创市场准入改革新优势。目前，全国商事制度改革在市场准入便利度上取得了阶段性进展。这些成绩来之不易，既要强化已有的成功做法，又要补短板，在建国70周年之际再创商事制度改革新优势。比如，“最多跑一次”目前只实现了30%，“一窗办理”目前实现了70%，需要继续推进、深化。再比如，“互联网+政务服务”的使用率不到50%，需要“供给端”和“需求端”两端发力，再创中国营商环境建设新优势。

在中期，强化信用监管，确立竞争性政策的基础性地位，建设竞争中性的营商环境。人为地扶持某类市场主体都会出现道德风险问题，增加经济全局的风险，并不是一个可持续的、理想的营商环境。竞争是市场经济的常态，新的市场主体通过市场竞争替代旧的市场主体，是经济转型升级的常态。公平竞争的市场环境才是企业成长的长效机制。因此，需要深化市场监管改革，按照一视同仁的规则监管市场，建设中性的市场竞争环境，服务于市场主体的健康成长。

在长期，深化国内市场开放，建设高质量的市场准入环境。市场主体的“新三难”，不同于“旧三难”， 不是政府所提供的公共服务本身，而是更多根植于市场供求和市场范围。因此，只有开放更多市场领域，才可以从根本上解决市场竞争激烈和成本高的新困难，同时有利于中国经济转型升级、实现高质量发展。从现实看，商事制度改革以来，77%的新增市场主体进入了服务业，内生地需要服务业领域更大范围的开放。因为，中国改革40年的经验表明，农业领域向市场主体开放，解决了吃粮难；工业领域向市场主体开放，成就了中国经济的高速增长。同理，服务领域向市场主体开放，有望成就中国的高质量发展。从这个意义上说，全面深化商事制度改革的长期方向是深化国内市场开放。

统筹：徐现祥、马晶、金奕彤

调研：马晶、金奕彤、钟子健、王鑫、樊承耕、李淑宁 等

执笔：陈婉、徐现祥、张莉、林建浩、李小瑛、贾帅帅

资助：研究阐述党的十九大精神国家社科基金专项课题《深化商事制度改革研究》（18VSJ069）