怎样保护利用好首都工业遗产

作者：闫傲霜，北京市人大常委会副主任、致公党北京市委主委；许槟，致公党北京市委常委、北京市城市规划设计研究院教授级高级规划师、弘都院总规划师

工业遗产是具有多重价值的工业文化遗存，包括历史、科技、文化、艺术、经济和社会等方面价值。其物质形态包括建筑物、构筑物、机器设备、厂区矿区环境，以及相关的加工场地、存储仓库、交易店铺、生产传输、能源供给、交通运输等与工业生产相关的各类场所和设施。中共中央、国务院批复的《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（以下简称“新总规”）提出，要“加强历史建筑及工业遗产保护，挖掘近现代北京城市发展脉络，最大限度保留各时期具有代表性的发展印记”；要“制定政策法规，鼓励存量更新”，“针对工业遗产、近现代建筑等特色存量资源，制定保护利用的机制办法”。工业用地在城市发展转型中，是存量空间资源再利用的重要类别。其中的工业遗产，在承载文化脉络传承、创意产业发展、功能疏解与提升、人本情感关怀等方面，发挥着重要的作用。

工业遗产保护与利用的发展概况

探索工业遗产规划实践。北京曾是新中国建立后的重要工业城市，也是改革开放后工业转型发展的代表性城市，拥有中国现代工业遗产保护与再利用的典型实例，在全国工业遗产保护利用实践方面具有示范引领作用。例如，1992年东安集团将北京手表二厂的厂房改造成双安商场；大山子的798艺术区和751时尚设计广场(原为华北无线电器材联合分厂，简称718联合厂)，已成为中国文化创意产业园区的代名词；原首钢老工业基地，华丽转身为2022年冬奥会比赛场地。

加大保护利用政策研究。早在2009年，北京就出台了《北京工业遗产保护与利用规划研究》。2015年，在政策方面进行了补充完善。2016年，制定了《北京工业遗产保护与利用规划导则》（以下简称“《导则》”）。2017年底，为促进文创产业发展，规范和扶持老旧厂房改造，北京印发《关于保护利用老旧厂房拓展文化空间的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），对工业遗产的保护与利用起到了积极推动作用。

确定工业遗产改造名录。通过对标首都工业发展史，对市区规划集中建设区范围内的工业厂区和建筑进行全面梳理和摸底调查。按照历史、艺术、科学、社会及文化五方面的价值评定标准，确定了列入备选保护名录的工业遗产共68项。其中18项，是市级以上文物和优秀近现代建筑（包括国营751厂区在内，有4项被列为国家级工业遗产名录）。其余50项中的30%已转产搬迁，38%有转产搬迁计划。

工业遗产保护与利用的问题分析

北京的工业遗产保护与利用得到社会关注始于2001年，以798艺术区的兴起为标志。其后，从首钢、北京焦化厂、北京第二热电厂、北京第二通用机器厂、751厂的工业遗产保护实践中，积累了一定的经验，也发现了一些问题。

在思想观念上，对工业遗产的价值认识尚有欠缺。工业遗产见证了科学技术对工业发展所作出的贡献，在生产基地选址规划、建筑物施工、生产工具改进、工艺流程设计和产品制造等方面，对提高现代科技水平具有启迪作用。工业生产场所和景观形成了无可替代的城市特色，认定和保存具有多重价值和个性特质的工业遗产，对提高城市环境品质、保护城市历史风貌、营造城市创意氛围、倡导城市文化多样性、保持地方景观独特性，具有特殊意义。保护工业遗产，可避免建筑等资源浪费，促进社会可持续发展。工业遗产的合理利用，可触发新经济增长点、扩大就业、提升地区活力。工业活动在创造巨大物质财富的同时，也创造了取之不竭的精神财富，保护和利用工业遗产是对历史完整性和人类创造力的尊重与传承。

在规划制度上，技术支撑和政策措施尚不完善。《导则》等政策文件针对具体保护厂区，开展了相关前期研究，但保护利用的个体与周边地区发展的统筹协调仍有不足、保护利用专项研究与控制性详细规划的管控衔接尚不完善。对于北京焦化厂、大山子798和751地区等用地规模较大的厂区，其更新改造涉及区域协调发展，如人居环境改善、公共设施及基础设施建设系统完善等，地区规划实施推进周期较长，不确定因素较多。厂区内的工业遗产保护与利用，一方面缺乏区域统筹，另一方面也未纳入法定规划平台。

在政策保障方面，责任主体和管理办法尚不明晰。目前保护名录所列工业遗产，仅限于规划集中建设区范围内。在城乡规划管理转型为全域空间后，随着新总规一系列专项研究的落实推进，需要在更大空间范围进行筛查，建立定期动态完善工作机制。由于缺乏对工业遗产的评估程序及保护利用的相关管理办法，尽管公布了保护名录，依然在城市开发建设中，出现具有保护价值的工业遗产建筑（构）物被拆除的现象。鉴于工业遗产保护再利用的实施周期较长，因缺乏预保护制度，具有保护价值的建筑（构）物再利用，由于保护资金、措施等不到位，导致缺乏维护而损毁的现象时有发生。一些以土地收储方式进行的第三方建设项目，由于再开发主体对厂区缺少情感认知，原土地权属方缺少长期受益保障，更新改造中往往以获得当前利益和完成当前任务为目标。这些都非常不利于工业遗产的保护利用。

在管理实操上，规则流程和专项措施尚未建立。针对土地使用、改造审批、建设施工、安监消防、工商注册等环节缺少系统、规范、可操作的规则和流程问题，亟须出台有针对性和可操作性的专项政策措施。对获得规划调整许可的自主参与更新开发项目（如首钢），由于得益于国家和北京市政府的政策支持，可获得遗产保护与利用，以及厂方长期收益的双赢。但对于维持工业用地性质的自主更新建设项目（如大山子798和751地区），在后续再利用中，则面临很多实际困难。《指导意见》在自有划拨用地变更为教育、科研、医疗、卫生、养老等用地性质时，支持划拨土地使用权人自行更新建设。但很多项目因与北京现有供地政策不符，无法办理国土、规划、建设等一系列手续。

推进工业遗产保护与利用的政策建议

借鉴国内外遗产保护经验，拓展对工业遗产的价值认知。要从建设全国文化中心的首都城市功能定位、完善北京历史文化名城整体保护体系和工业遗产的多元复合价值三个层面，落实新总规要求，更加关注城市文化的可持续发展和以人为本的情感文化关怀。开展多种方式的公众参与、宣传教育活动，通过多种渠道凝聚共识，使社会从多视角认识工业遗产保护和再利用的意义与价值。搜集整理国内外工业遗产保护与利用的优秀实践案例，学习其可供借鉴的经验和做法。用先进的理念和方法，构建完整的遗产案例类型体系，包括实施环境、成本构成和运作模式。在关注遗产本体更新利用同时，重视遗产生成的本底环境。创新现有的工业遗产利用模式，探讨多种形式的保护性利用途径。

开展遗产保护定期评估，制定分类保护措施指南。在现有名录和专项保护规划基础上，重点筛选补充位于规划集中建设区范围以外的工业遗产，动态完善保护名录。根据工业遗产对城市发展影响的重要程度进行评估分级，包括对城市发展产生重要影响的（如首钢）、对地区发展有重要影响的（如门头沟大台煤矿）和对街区或社区有重要影响（如新华印刷1949）的工业遗产。根据保护利用的重点要素进行评估分类，对于以保留整体风貌与空间格局为主（如焦化厂）、以保留代表性建筑组团、建筑（构）物、机器设备为主（如北京胶印厂77文创园）的工业遗产，划定保护对象的具体范围，明确保护利用措施。对于以保留工业遗址为主的（如房山坨清高线），可标注需保护的对象，设立标识等。根据工业遗产的性质和价值进行分类并制定相应保护措施的指导意见。对于具有较高历史文化价值，或是生产工艺中的重要环节、工业风貌特征显著的工业遗存，应进行原址原貌保留。对具有较高的遗产价值，并具备较高的再利用价值的设施或设备，可适当修缮后原址整体保留，但应尽可能与原有功能相协调。对于具有一定的工业文化及再利用价值，但与更新建设存在较大矛盾的工业建筑（构）物和设备工业遗存，属于不可移动的，可以结合实施方案进行局部建（构）筑物保留；属于可移动的，可整体或部分就近迁移，使其成为开放空间或建筑的一部分。

完善保护专题的规划制度，出台有针对性的规划政策和办法。在工业遗产所在项目地块或厂区更新改造时，应该开展包含工业遗产的保护利用专题或专项研究。如对厂区价值进行综合分析，明确有典型意义和价值的保护内容，研究保护利用措施，并纳入法定控制性详细规划。对已列为工业遗产名录的厂区和建筑，对厂区内的其他建筑（构）物、机器设备等均应采取预保护制度，不得擅自拆除。对工业遗产权属或使用的单位和个人，明确修缮维护的主体责任。工业遗产地块内的建筑保护利用，要在尊重现状、满足保护要求和符合规划导向基础上，对建筑退让、相邻间距、绿地率、建筑密度、道路交通、停车配建等规定性要求，研究制定有针对性的措施办法。对于利用设备及设施改造的存量空间，符合结构要求、消防规范、建设规程和产业发展方向，并具有共和国发展印记的老国有企业工业遗产，应充分考虑工业遗产的特殊性，支持存量空间再利用。

制定切实可行的土地管理办法，引导多方参与的实施模式。对于现有工业用地的土地性质调整，明确原土地权利人在更新改造为规划倡导用地后的土地获得方式。属行政划拨范围的，应直接按照行政划拨方式取得建设用地使用权；不属于的，建议采取存量补地价方式，取得建设用地使用权。工业用地调整性质后，需明确用于公共服务的用地比例。在原用地权属单位重新获得土地使用权后，可借鉴上海、深圳等地经验，向政府无偿提供一定比例用地，用于公共设施、绿地和道路等公共空间，用于城市更新过程中补充城市功能、提升服务水平、改善环境品质。

研究出台有利于社会共同参与工业遗产保护与利用的政策机制，鼓励市场运作、多元发展、多方共赢。依托高校、科研院所、文化机构和企业，组织有关专家、学者和实施主体推进遗产保护技术与再利用模式的创新性探索和应用。充分调动社会各界的积极性，形成合力，推动北京工业遗产保护工作深入开展。

文章发表于《前线》杂志2019年第6期，转载请联系微信公众号：前线理论圈（id：qianxiantheory）