【探讨】关于耕地保护补偿机制，这份调研报告里有归纳总结

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黑龙江地处肥沃的东北黑土耕地核心区，是重要的产粮大省。习近平总书记在黑龙江考察时强调，要切实把黑土地保护好、利用好。为了保护好黑土地，保障国家粮食安全，2019年5月～8月，黑龙江省自然资源厅通过实地调查、座谈交流、学习考察等方式，深入分析黑土耕地保护监管面临的突出问题，探索建立耕地保护激励约束新机制，全面提升黑土耕地保护工作能力和水平。

明确思路

构筑网格化全覆盖监管体系

党的十八届三中全会提出健全国家自然资源资产管理体制和完善自然资源监管体制。 习近平总书记指出： “进一步处理好政府和市场关系，实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题。 市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。 健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。 ”习近平总书记关于“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的重要讲话，为资源管理体制改革指明了方向。

黑龙江省自然资源厅调研组认为，必须认真贯彻落实中央关于自然资源监管体制改革创新的要求，在更好地发挥政府作用严守严管严控措施的基础上，探索建立健全耕地保护补偿激励机制，运用市场经济手段，进一步提升耕地保护工作成效。

2014年、2015年、2016年中央1号文件相继提出“加快建立利益补偿机制”“支持地方开展耕地保护补偿”“健全粮食主产区利益补偿、耕地保护补偿、生态补偿制度”“完善耕地保护补偿机制”。

2017年，《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》对健全耕地保护补偿机制提出： “加强对耕地保护责任主体的补偿激励。 积极推进中央和地方各级涉农资金整合，综合考虑耕地保护面积、耕地质量状况、粮食播种面积、粮食产量和粮食商品率，以及耕地保护任务量等因素，统筹安排资金，按照‘谁保护、谁受益’的原则，加大耕地保护补偿力度。 ”“鼓励地方统筹安排财政资金，对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农户给予奖补。 奖补资金发放要与耕地保护责任落实情况挂钩，主要用于农田基础设施后期管护与修缮、地力培育、耕地保护管理等。 ”

2019年自然资源部、农业农村部印发了《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》，对完善耕地激励补偿机制提出具体的要求： 按照谁保护、谁受益的原则，探索实行耕地保护激励性补偿和跨区域资源性补偿。 鼓励有条件的地区建立耕地保护基金，与整合有关涉农补贴政策、完善粮食主产区利益补偿机制相衔接，与生态补偿机制相联动，依据永久基本农田保护任务和“两区”划定与建设任务落实情况、实际粮食生产情况，对农村集体经济组织和农户给予奖补。

中央和国家出台的这一系列新政策新要求，使建立耕地保护激励补偿机制的改革方向越来越明确，改革路径越来越清晰，改革要求越来越具体。 调研组经过反复研究这些政策后，明确了以探索建立激励约束机制构筑黑土耕地网格化全覆盖监管体系的基本思路。

参考样本

有三种模式可供借鉴

近年来，按照中央的决策部署，四川、江苏、浙江、山东等省份先后出台文件，率先尝试、大胆创新耕地保护补偿激励机制，探索了一些较为成功的经验和做法，为黑龙江建立耕地保护补偿激励机制提供了可借鉴的参考样本。 通过实地调研、查阅资料等，黑龙江省自然资源厅调研组总结出了三种模式：

一种是普惠性的经济补偿模式。由省、市、县各级财政对区域内承担耕地保护责任或基本农田保护任务的农户和集体经济组织给予全面补贴。比如：浙江省由省财政按照永久基本农田保护面积每年每亩30元的标准，对村集体下达补助资金。补助资金主要用于农田基础设施修缮、地力培育、耕地保护管理等。四川省出台了《耕地保护经济补偿机制改革试点方案》，在绵阳等4个市开展了试点，对承担耕地保护责任的农户和村集体每年每亩补贴50元。2009年成都市率先建立了耕地保护基金，截至2018年已累计向农户发放耕地保护基金140亿元。

另一种是以奖代补模式。比如：2018年山东省出台了《山东省耕地保护激励暂行办法》，综合考虑各市耕地保护任务量，依据2016年～2020年市级政府耕地保护责任目标检查结果等因素，评选出2018年度200个省级耕地保护受激励乡镇，每个乡镇奖励资金100万元。

还有一种是以“考核+激励”落实保护责任模式。比如：江苏省苏州市建立了市、县、乡三级耕地保护监管体系，将耕地保护和基本农田保护面积指标分解、落实到每个乡镇，乡镇对照目标将任务落实到每个行政村，签订责任书，向农户发放明白卡，并接受社会监督。同时，建立生态补偿机制，对耕地和基本农田等给予补贴，通过积极的财政支持，极大地调动了村集体和农户主动保护耕地的积极性，提高了耕地保护效率。再如：山东省泰安市借鉴河长制的做法，建立了市、县、乡、村四级“田长制”，对各级田长的权责、考核办法、奖惩措施进行了明确，推动耕地保护监管工作关口前移，触角向一线延伸，实现全方位、全覆盖、无缝隙管理。

黑龙江省自然资源厅调研组认为，从先进省市的成功经验看，合理运用经济手段提高保护耕地的收益是根治耕地保护机制失灵的一剂良药。 这样做有几个好处：

形成了耕地保护联动机制，极大地提高了村级组织和农民保护耕地的积极性。

形成了改革成果共享机制，解决了谁保护、谁吃亏的问题，促进了农村发展和农民增收。

通过保护补偿，为农田设施维护、培肥地力提供了资金，促进了耕地质量的提升。

通过激励约束机制的有效实施，极大地提升了耕地管理能力和水平，使耕地管理更加科学合理、准确可靠。

探索方向

构建“责任+激励+约束”耕保新机制

综合分析先进省份的经验做法，结合黑龙江黑土耕地数量大、耕地保护和监管任务重压力大、各级财力有限的实际，调研组建议采取“责任+激励+约束”的模式，探索建立市、县级以责为主、乡级以奖为主、村级以补为主的激励约束机制，构筑网格化全覆盖的耕地保护监管体系。

明确责任，建立网格化监管责任机制

在调研过程中，调研组发现，虽然建立了省、市、县、乡四级政府耕地保护责任体系，但到了基层，在黑土耕地保护上往往没有明晰的层级责任分工和具体的要求，致使黑土耕地保护责任落实可操作性不强。 目前，黑土耕地监管工作的日常巡查主要是依靠乡镇国土资源所。 全省共有国土资源所432个，在编人员不足2000人，人均监管面积达10.2万亩，任务重压力也比较大。

因此，调研组建议在现行省、市、县、乡四级政府耕地保护责任制的基础上，进一步延伸黑土耕地监管触角。 全省共有行政村（农场）近万个，每个网格设立网格长1名、监督员1名，全省耕地保护监管人员就能增加2万人。 网格长和监督员负责代表村委会和村民签订耕地保护责任书，对网格内破坏、违法占用耕地行为进行日常巡查，做好巡查记录和台账，动态掌握管辖范围内耕地保护和利用情况，推动耕地保护工作向末端关口前移的全方位管理，构建“横向到边、纵向到底”的耕地网格化全覆盖的监管体系，确保监管不留死角、不留盲区、第一时间发现，真正变被动处置为主动发现。

给予激励，建立耕地保护激励补偿机制

在乡镇走访调研过程中，调研组发现，耕地的所有者村集体和耕地的使用者农户参与耕地保护的积极性不高。 现有的耕地保护制度强调行政约束手段，但是缺乏有吸引力的激励补偿机制经济手段。 对基层政府来说，保护耕地所失去的发展机会成本得不到有效补偿； 对农村集体组织和农民来说，保护耕地所投入的人力物力得不到经济回报，致使耕地保护主动性和积极性层层递减。 而缺少村集体和广大农民的积极参与，仅靠政府部门单打独斗、监管也力不从心，违法行为如果不能在第一时间早发现、早制止、早查处，还会导致后期处置难、执行难等一系列问题。

早在2015年、2016年，黑龙江省曾开展过基本农田保护补助试点，通过省级财政设立基本农田保护专项基金，按照不低于30万元的标准（基本农田保护面积大的适当增加）拨付各县市，用于完善地方基本农田保护设施、对乡镇村和个人奖励。 基于此，调研组建议应进一步完善耕地保护激励补偿相关办法，从土地出让金收入、新增建设用地有偿使用费以及其他涉农资金中，统筹安排设立省级耕地保护专项基金。 一部分作为村网格长和监督员的补助资金。 按照每个村每年5000元计算，每年需资金5000万元左右； 另一部分作为奖励基金，依据耕地保护责任目标考核结果，每年全省评选出100个耕地保护成绩突出的乡镇给予奖补，奖补额度可在50万元左右，资金主要用于永久基本农田基础设施后期管护与修缮、耕地质量提升等。

动态监管，建立以互联网黑土耕地监管技术平台为依托的快速反应机制

目前，黑龙江省有些地区的耕地监管主要是采取“巡逻式”巡查，覆盖面、频率、质量远远不能满足日常监管的需要。

对此，调研组建议依托自然资源部“智慧耕地”建设平台，搭建全省永久基本农田监测监管系统、耕地占补平衡监督监管系统、设施农业用地、临时用地监督监管系统，及时准确掌握耕地保护和利用动态信息，加快实现省、市、县、乡、村互联互通。 以现代信息技术监管平台为依托，网格长配备手机监管信息终端，发现疑似违法行为第一时间上传报送图片信息，乡级快速反应制止，市县级及时到位处置，省级全程在线监管，通过层级分工合作、协同联动，有效解决“看得见的管不了、管得了的看不见”的突出问题，确保违法行为早发现、早制止、早查处。

加强约束，建立精准有效的考核问责机制

监督问责制度设计不精准是调研组比较担忧的问题。 目前，黑龙江省对黑土耕地缺少具体的量化考核办法和依据，对耕保成效缺乏科学明确的考核标准，致使责任追究难以操作，奖优罚劣的导向不够明确。 调研组认为，应依据“村级发现、乡级制止、市县查处”的层级责任分工，进一步细化各级耕地保护的权责和考核依据，结合耕地保护年度目标考核、土地利用变更调查、卫片检查和日常动态巡查，设置年度考核和追责问责标准。 比如： 村级对卫片执法检查中的问题超前发现率要达到80%以上； 乡级对村发现的违法行为及时制止率达到95%以上； 市县对违法行为处置率要达到95%以上。 在此基础上，加强耕地保护检查和考核，强化追责问责措施，对耕地保护工作不力，甚至失职失责的，严肃追究相关人员责任。

（鄂忠齐 杨权 刘士和）

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本期编辑：赵志坤

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