学者乡村调研|农村干部断档越来越成为真问题

吴欢欢

2020-02-15 10:04 来源:澎湃新闻

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【编者按】
在乡村振兴重大战略全面落地实施期,对乡村的实地调研显得尤为重要。
新春返乡下乡的学者会以怎样的视角观察自己熟悉的乡村?澎湃新闻智库报告栏目刊发一组“学者乡村调研报告”,邀请学者从乡村治理、村民就业、农村产业状况、乡村养老、乡村教育、乡村婚恋市场等多个不同维度深入观察和探索乡村振兴的有效路径,希望为乡村振兴提供有价值的参考。

剪纸图片由中阳武小汾剪纸工作室提供

村干断档问题苗头
程村是大别山腹地(河南信阳)一个很普通的农业型村庄,笔者刚结束对其为期20天的驻村调研。在访谈中,程村书记有一个很重要的预言,“2023年,也就是下一次换届选举时,必定会出现干部断档的问题,而且是集中性地爆发”,这并非危言耸听,事实上,干部队伍的稳定及继替问题在2018年的换届选举中已初现苗头,全县有十五个村书记请辞不干。
村干部的继替问题具体表现在:老干部难留住,新干部不愿来,中老年干部想退位,年轻血液无法输入。程书记给出的理由是,一方面,村干部的工资实在太低,养不起家,扣除掉绩效工资(每月200元),村书记每个月只能领到1500元左右,而副职干部只能拿到大约1300元,不仅是绝对收入少,相对收入也很少,打零工、干小工比当村干部强;另一方面,干部工作内容和工作形式和过去相比出现了很大的变化,现在主要是一些材料性质的、形式性质的工作,有的还是一些发展任务,老干部纷纷反映工作干不来,能力不够,做了也没意思,没有意义感和成就感。从笔者在别处的调研经验来看,这个问题具有很大的共性。
第一,干部的工资一直很低,以前的工资更低,现在的工资水平也是在去年才涨起来的,为什么过去就没有出现干部断档的问题呢?第二,我们在调研过程中看到干部们也并非整天在忙着材料工作,而且聘有相对年轻的干部专门做材料,也就是说基层仍有应对材料工作的自主调适空间,村干部为何仍有那么大的怨气呢?农村基层干部问题并非看起来那么简单,它是多重因素和力量挤压的结果。
干部行政化不等于职业化
首先是村干部行政化与职业化程度相错位的问题,村干部的行政化并不等于村干部的职业化。行政化是指村级组织从原来的自治状态转变为行政状态,越来越像科层-正式权力系统中的一部分,所承接的事务越来越多是自上而下传输进来的,工作内容要求越来越讲求规范化。而职业化是指村干部职务的正式化,是一系列关涉干部的职业发展和职业要求的制度体系,村干部从不脱产干部转变为脱产的、拿工薪的专职干部。行政化不一定引致职业化。在东部沿海发达地区的农村,由于区域发展阶段、治理事务性质和区域经济能力、人才资源等各方面条件相契合,村干部的行政化和职业化的一体性明显,然而在很多普通中西部农业型村庄,却缺乏相应的支持条件,村干部的行政化水平普遍高于村干部的职业化水平。最直观的表现是各种行政工作量上升了、工作要求严了,但地方所能生产的干部的能力类型不匹配,工资水平也不能达到一份正式职业的标准,这将会产生很多负面后果:
第一,工作量上升了,直接挤压了干部兼业的时间,相对收入而言,事务量的增多增强了对村干部的相对剥夺。虽然干部工资近两年提升幅度明显,但相对于干部所做的事情,工资反而愈显得少了。在干部眼里,上级通过下压任务的形式将干部束缚在村委,却没有发放相应足够的工资,自己干得辛苦,生计反而成了问题。
第二,工作的不可回旋性增强,因为村干工作是自上而下生成的,上级政府安排下来的工作常常有时间结点要求,如不及时回应,很多工作就没法完成,进而影响绩效工资,这些工作下达时间也不固定,打碎了干部时间安排的自主性,村干部们不敢离开村庄太远,也不敢离开村委太久,围着上级政府转,没法让自己开展其他谋生途径。
第三,形式化考核打击了干部的工作积极性。这种偏向行政-科层化的考核方式主要不是看实际工作做得如何,而是档案材料做得如何,不是考核群众关系处理得如何,而是看和上级干部领导的关系是否紧密,是否熟悉。比如,在绩效考核中就有一个由乡镇干部给村干部打分的项目,占比40%,程村副书记是一个老干部,按理说乡镇干部对他也是知根知底,结果,乡镇干部却给副书记打了很低的分数。缘由是,副书记口才不好,不擅长与上级干部打交道,有些新上任的乡干部不认识他,就给他打了很低的分数。辛辛苦苦干了一年,绩效工资还被扣了几千元,副书记很受打击。
这种绩效考核方式的形式化色彩浓厚,它利用的是一种负向激励原理,它要求干部不得不按照上级的意思做事,带有胁迫性质,钱本身就少,还要考核克扣,干部很心寒;而且这类地区的干部所做的事情更多的是群众性工作,从直接为群众做实事中获得成就感和获得感。这种考核形式让很多有经验、有威望的老干部感到不适,他们越是擅长做群众工作,就越对现在的工作感到不快、不适应,基层治理体系在不断排斥这些真正有治理能力的人才。程村的书记在去年换届选举时主动请辞,心愿未遂,计划着干满这一届就坚决退休不干。
农村缺乏中坚力量
第二个非常关键的原因是村庄场域中,中农空间在不断萎缩。也就是干部的持续再生产机制被阻断了,这是干部断档现象更为深层原因。这个中农空间主要指村庄的经济空间,如果乡镇资源没法支撑起村庄相对有能力的人的生计,那么这个乡镇就留不住人才,社会结构也会逐渐趋于凋零。
这与中国城镇化背景有关。2019年最新统计数据显示,我国城镇化率已突破60%,这个比例未来还会持续增加,这也意味着农村常住人口的减少,以及部分村庄的日益空心化、萧条化。
农业生产的经济空间在缩小,一个重要原因是农业生产收益在下降。程村一个包了300亩地的种粮大户程安今年收入惨淡,“2013年第一次包地,才20多亩,挣到了一点钱,然后越包越多,2015年开始包到了两百多亩,然而赚的钱反而越少,有时候还亏钱”,粮食收购价下跌是主要原因,“刚开始谷价高,至少一块三,现在能不能保住一块一都没准,今年粮食都还没卖完,屯着呢,价太低”。粮食价格近几年都呈下跌趋势,然而生产成本却呈上涨趋势——人工、农资、机械等等成本在不断上升,其结果就是种田的绝对收益在降低。程安家的经济收入和生活水平在本村属中等偏下,家里有一个常年害病的老母亲,瘦弱的妻子在家照顾三个孩子,程安很勤劳,什么都做,“有农机到外地帮人收割,还种粮、跑运输”,“收割往年可以挣两三万,今年只有一万多,今年的谷子挣不了钱,运输环保管得严,往年三四万,今年就两万多”,如此,辛辛苦苦一整年,一家确定的收入只有三四万,可谓“种田的不挣钱,挣钱的不种田”。
再者,村庄的其余农业人口正不断下降,青壮年劳动力全部选择外出打工,只剩下老人在种地,老人种地多是维持性而非发展性的,这部分人口种地只会随着时间的推移慢慢减少。
农业人口的不断下降意味着该区域内与农业生产相关的市场行为和市场空间越来越小,乡镇农业市场萎缩凋敝,越来越多的人会选择到县城购买农资,或者借助大户的便利向厂家买农资,再比如,种田的人越来越少,打米的人也越来越少,这就是程村书记家打米厂生意逐渐萧条的原因。农业是农村的支柱产业,农业收益减少对农村场域中的经济活力而言是一个沉重的打击。
此外,也很难再有其他因素为乡村经济注入活力。首先,村庄工程建设总量有限,民房建设已经基本完成,乡村公共工程本身体量就不大,精准扶贫其间也差不多建设完毕;其次,人口持续外流,外出务工的收入回流到农村的很少;最后,农村道路建设越来越好,有车的人越来越多,物流、交通愈加便利,多种因素叠加导致镇域商业活力不足。
总之,人口流失,生产衰退,相关经济行为减少,经济空间稀薄,导致农村缺乏中坚力量。稍微有一点能力的人,都会选择到城里务工,后备干部人选有限。如此一来,村干部断档在这种发展资源一般的村庄就成了一个真问题。
问题根源探讨及应对
问题的本质是,目前村庄实际状况和实际需要与现行村干部的理想人选思路存在张力。
首先从政府角度看村干部理想人选。近些年,随着“美丽乡村”、“精准扶贫”、“乡村振兴”等惠农政策的提出,对村干部的能力要求越来越高。一方面,要求村干部要承担一些经济发展任务,要积极作为,甚至希望干部本身就是致富能手,另一方面,在基层治理现代化话语引导下,希望村干部能够快速适应充满现代元素的治理形势,要求会运用电脑打字、写文稿、录数据,而是否有与群众打交道的能力则变得无关紧要。
从基层社会视角看干部的人选需求,则与政府视角错位。基层社会最基本的现实处境是人口资源的不断外流,村庄留守性明显,治理的基本目标是维护村庄的社会稳定和谐,服务并管理好三留守群体,为其提供基本的公共品和公共服务,保证不失序、不破底线。要想实现这样的治理目标,对村干部的能力要求就不是很高,或者说只要求干部具备某种能力类型即可——会做群众工作,真正关心和了解村庄状况和村民需求,而不一定要求懂电脑、会打字,或者一定是村庄经济精英,而只要他/她能让百姓信服就行。也就是说,不会存在没有人当干部的问题,只要有人在村庄,总是可以从矮子里面挑将军,可以找出一个留守群体的带头人。
从以上两种视角可以看出,不同视角对干部的能力要求是有所侧重的,政府视角更趋于理想性,而基层视角则更为实事求是,其间张力巨大。我们说合适的干部人选难找,是因为需要兼顾两方面的情况。
这个问题如何破解呢?首先,应该重新对所在村庄场域进行定位,在实事求是地确定村庄类型的基础之上制定合宜的村干部选任方案,比如,发展能力和发展面向不强的村庄,就不要勉强寻求能人治村;其次,改变村干部的考核形式和考核标准,精简行政性工作和村庄发展任务,减轻干部的工作压力,减少对干部的挤压;最根本的,是县乡政府增强中央政策的解读能力,依据地方条件,制定相配适的地方政策,包括行政政策和人事政策。
(作者吴欢欢系武汉大学中国乡村治理研究中心博士生)
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责任编辑:田春玲
校对:徐亦嘉
澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 学者乡村调研,农村干部,断档

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