马亮评《香港腐败预防与治理》︱廉政公署的成功秘诀

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授 马亮

2020-02-29 10:08 来源:澎湃新闻

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Corruption Prevention and Governance in Hong Kong, Ian Scott and Ting Gong, November 2018, Routledge, 230 pp, £120.00
香港廉政公署(Independent Commission Against Corruption,ICAC,简称廉署)成立于1974年2月,彼时香港贪腐肆虐,让民众深感痛苦。作为一个全新的反腐机构,廉署采取执法、预防和教育的“三管齐下”战略,全力打击贪污,使香港逐渐演变为全球瞩目的最廉洁地区之一。2019年初上映的香港影片《反贪风暴4》,就讲述了廉署的反腐办案故事。
其实,廉署经常成为港片主题,而香港反腐也频频被搬上银幕。比如,关于廉署和香港反腐的影片还有《金钱帝国》《寒战》《反贪风暴》《廉政风云》等(具体可参李妍文《香港电影为何总爱拍廉署,它到底有多神秘?》,《新京报》,2019年4月13日)。相信未来还会有更多以香港廉署和反腐为主题的电影,因为这是一个历久弥新的话题。
作为独立的反贪机构,廉署是如何获得重视的?哪些因素促成了它的成功?香港城市大学公共政策学系的伊安·斯科特(Ian Scott)和公婷最近出版的专著Corruption Prevention and Governance in Hong Kong(《香港腐败预防与治理》,以下简称“本书”),对香港的廉政历史与经验进行了鞭辟入里的剖析。两位作者在香港生活多年,对香港社会和政府有大量研究,他们利用大量档案文件、官员访谈和民众调查,为我们理解廉署提供了一本难得的佳作。
历史上的香港:贪腐与反贪
从1842年开埠到1974年廉署成立的一百三十多年来,香港是一个腐败肆虐的地区。之所以腐败横行,首先是因为英国殖民地政府不愿意干涉香港传统习俗,使得营私舞弊和权钱交易成为常态,其次则是因为,人们通常认为腐败只是基层人员的行为,把腐败当作无法根治的慢性病。
殖民地时期的香港政府在某些领域获得了英国政府认可,可以享有一定的自主性。但是在鸦片垄断、奴隶婢女制度和嫖娼业监管方面,英国政府认为存在严重腐败。自1930年代开始,人们愈加认识到腐败的严重性,政府也着手管制。但是日本的侵略使这一努力中断,直到1948年香港才颁布了预防腐败条例。该条例将贪腐扩大到私营部门,并提高了惩罚力度,但是,对腐败的界定仍然很模糊,反腐也仍然由警察部门来负责。
1940年代以来大陆涌入的移民使人口激增,与此同时经济飞速增长,民众接触政府机关的机会越来越多。到了1960年代,香港已是贪腐横行,人们和医院、学校、消防局和警察局打交道都需要行贿,否则就得不到应有的公共服务。
为了加强对贪腐的惩处,香港政府修订《防止贿赂条例》,并于1971年生效。反腐法律的修订为其执行奠定了基础,因为它包含零容忍的法律原则,并将举证责任转移到被告身上。这同时也凸显了反腐的优势,因为公务员需要就其超出个人合理收入范围的生活水准和财产做出解释。
1973年,九龙区警察局副主任葛柏(Godber)贪腐案引发民众抗议,政府跟进调查,并推动反腐事业。警察部门的“辛迪加化”现象严重,他们拉帮结派,将贪污所得逐级“上供”,使腐败固化、难以根治。
为了赢得政治合法性,香港总督麦理浩(MacLehose)在1973年提出建立一个独立于警察部门的反贪机构,并使其拥有更多的权力去搜查证据,把贪腐分子绳之以法。仅仅五个月后,1974年初反腐法就得到修订,廉署也随即建立。
由于贪腐主要集中于警察,反腐起初都是围绕警察部门展开的,这也使得廉署与警察部门的关系一度剑拔弩张。随着侦查能力的增强,廉署关注的贪腐对象从“小苍蝇”变成了“大老虎”,开始着力打击警察部门的有组织犯罪,一些大案涉及数百人之多。而民众对廉署的信心也逐渐增强,起初对警察贪腐的匿名举报纷纷转为实名举报。这不禁令警察部门胆战心惊,进而抱团取暖。
1977年10月,数以千计的警察要求建立自己的维权组织。得知这一要求无法满足之后,他们转而攻击廉署。在这种紧急状态下,香港总督宣布“局部赦免计划”,对此前发生的贪污既往不咎,但是不允许警察部门再度贪污。
香港政府速战速决地解决这次危机,虽然赢得了认为要给警察改过自新机会的部分民众支持,却不免动摇公众对廉署反腐成功的信心。那么,廉署最终又靠什么取得了成功呢?
制度化基础上的良性循环
本书指出,廉署成功的关键所在是“制度化”(institutionalization),这指的是某个组织的实践能够持续如一,既受社会规范的约束和规训,也能反过来对社会结构产生显著影响。制度化就如同护身符一般,可以使反贪机构免遭政治波动的干扰,持续保持反腐活力。本书特别强调,研究一个成功的反贪机构制度化的过程,比照单全收地移植相关经验,更适于其他反贪机构借鉴与效法。
“制度化”是廉署成功的秘诀,本书对其定义却一带而过,不免令人遗憾。事实上,这是一个没有终点的过程,不妨视为将反贪机构的实践不断“常态化”或“程序化”。本书指出,反贪机构要想控制腐败,就要在制度化的基础上形成良性循环:巩固能力打击腐败,腐败得以有效控制,赢得民众信任,将其组织结构与业务流程制度化,并进一步提升能力。要保持这一良性循环持续不断,需要反贪机构具备四个方面的能力:打击腐败、回应公众舆论、与社会通力合作,以及适应形势的变化。
那么,具备上述能力的反贪机构如何有效地控制腐败呢?从内部的组织能力来看,包括有力地执法、高效地回应民众诉求和进行腐败预防等。这些措施往往是立竿见影的,能够迅速得到公众的肯定。从反贪机构运行的外部社会环境来看,民众对反贪机构的信任至关重要,因为反腐仰赖民众的举报、配合和支持。如果反贪机构是独立、自主和公平的,即便民众对反贪机构所处的大环境感到担忧,也会将之区别于其他政府部门,反而更加予以信任。
上述因素的综合作用使廉政公署得以制度化,将许多行之有效的做法和程序保留下来并发扬光大。而廉署持续不断地增强能力建设,则为制度化奠定了基础。
反贪机构既需要保持独立、中立和强有力,又需要避免因为缺乏制衡而导致其滥用职权,因此组织结构设计面临很大挑战。廉署是一个完整的反贪机构,不必因为部门分立而为权力分配问题困扰。按照法律规定,廉署是独立的,只对香港特首负责。与此同时,廉署又受到内外多方面的问责,避免其滥用职权和监守自盗。廉署及其下属单位都设有咨询委员会,为其改进工作提供各类专业建议。此外,立法会、法院和媒体也是重要的监督力量,确保廉署在法律允许的氛围内使用自由裁量权。
廉署采取三管齐下模式,包括调查、预防和教育三大职能。机构设置也与之相对应:执行处负责贪污调查和执法;防止贪污处关注政府业务流程和程序的潜在问题,并不断完善程序,避免发现的问题再次发生;社区关系处下设派出机构,针对各区开展教育活动,鼓励居民举报贪腐案件。这一机构设置从廉署设立伊始沿用至今,足见经得起时间的考验。当然,这并不意味着制度的完美无缺,本书作者指出,三个机构之间缺乏足够的信息沟通和业务协调,未来需要进一步强化。
对反贪机构而言,必须获得足够的财力和人力支持,否则就会因为资源不足和反对力量太强而归于失败,特别是在反贪机构成立之初,政治支持尤为重要。香港政府始终对廉署予以大力支持,每年在工作报告中都会重申反腐的重要性,言语简短而掷地有声。同时,廉署也总能说服港府增加预算,即便在亚洲金融危机期间也是如此,这使得廉署的财力远超其他国家的反贪机构。归根结底,这是因为多数人认为廉署物有所值,从而使其获得充裕的财政支持,确保自主权和独立性,能够保障举报人的信息安全。
廉署的反腐工作需要经验丰富、久经考验的资深专业人员,而它的人力资源管理方式使之得以维持一支战斗力很强的队伍。申请廉署工作的人很多,廉署通过考试和面试来确定人选,录取率低于百分之一。廉署的薪资高于其他政府部门,采取合同制管理,随时可以开除不称职的员工。而廉署的委员更是因为可以启动对高级官员的调查,被称作“有牙的老虎”。这些委员主要由卸任官员担任,他们在廉署的工作等于个人职业生涯的终点,能够更超然地工作。
《反贪风暴4》海报
除了财力、人才这两大因素,廉署的能力建设,还体现在以下几个方面:注重工作流程和组织文化的历史传承,形成了共识基础,保障了执法行为的连续性与一致性;有效在内部进行横向与纵向的协调,规避了信息不对称和重复冗余的问题;第一时间处理民众的举报,赢得民众的信任和尊敬;尽可能迅速地办案,九成案件都能在案发一年内结案,复杂案件也尽量在两年内结案,对腐败分子形成了强大的震慑;及时适应反腐新形势,做出必要调整,例如,推进组织变革、提升技术能力,以及修订法律等。
以修订法律为例。腐败与反腐之间是“道高一尺,魔高一丈”的共同演化关系,反腐法律需要不断推陈出新,才能适应腐败情况的快速变化。香港的腐败过去主要是政府人员索贿,现在则主要为私营企业行贿,贪腐案情也愈发复杂难解,往往与其他犯罪和利益冲突有关。鉴于在政府采购等环节的利益冲突和行为不当案件越来越多,廉署适时调整策略,加强了对此类案件的查办力度。关于廉署是否应该调查私营企业,香港社会各界观点不一,但是廉署的实践经验表明,对建设廉洁政府和守法社会而言,调查私营企业与调查政府官员同样重要。在调整战略重心之后,廉署向非法为政府提供佣金的企业宣战,这使得其与私营企业的关系一度非常紧张。随着一批大案要案的查获,廉署对私营企业的贪腐调查才最终从无到有,站稳了脚跟。
不难发现,随着反腐形势的不断变化,廉署随时面临新的挑战。如果只是固守过去的成绩,不能及时因应变化,回应社会诉求,廉署就无法保持活力,尤其无法赢得公众的支持。
在回应社会诉求方面,廉署可谓花了大力气。廉署开发了三环模型,将监管对象分为三类:最核心的顽固分子贪污成性,必须加以惩戒;次之是有较大可能贪腐的人,列为宣导工作的重点对象;最外围的民众贪腐的可能性不高,加强道德教育即可。为了获知民众的态度,以针对性地制定、调整政策,廉署利用自身极强的收集和利用有价值信息的能力,从1977年开始,连续对香港公众进行调查,以了解他们对反腐情况的认识。
调查显示,很多人知道哪些腐败是不可容忍的,却不会主动举报,即便举报也避免实名。对此,廉署投入大量资源,通过各种媒体渠道向香港民众宣教,还专门设立了举报贪腐的热线。廉署的社区关系处主要由一批年轻人组成,他们的日常工作,便是致力于“扫街”一般地寻找存在贪腐风险的人群。在廉署看来,未成年人比成年人对腐败的容忍度较高,需要重点介入,以免成年后对腐败的认知产生偏差。正因如此,廉署特别注重使用互联网和情景剧等方式,针对青年人和新移民开展宣教,并根据公众的反馈做出及时调整。廉署建立的诸多分支机构将触角延伸到社会的各个角落,以各种方式进行社区宣传和对话,让民众知晓腐败的害处,并鼓励他们举报贪腐。这种覆盖了广泛人群的公共教育与宣传,争取到了社会各界对廉署的信任。
历年来的调查显示,民众对廉署和反腐法律的认知度是越来越高的,对廉署也越来越有信心。事实上,廉署曾不止一次地出现丑闻,涉及内部人事问题和过度开支。但是,这些都没有动摇民众对廉署的信任,无碍于他们将廉署视作香港的“制度支柱”。这与廉署长期不懈的努力和高效,以及制度化的稳固基础是分不开的。
廉署的幸运与经验
反腐有两大模式,一种是价值导向的,另一种是服从导向的,两者对反腐有完全不同的预设和要求。价值导向模式认为,如果社会广泛认可信任、诚信、透明、问责和廉洁等价值,那么腐败将无所遁形。许多国际组织都推崇价值导向模式,认为通过善治可以带来廉洁,但是实际情况却可能恰恰相反。服从导向模式则要求法律齐备完善,人们按规则和程序办事。反贪机构通常采取服从导向模式,认为有效执行反腐法律和政策,才能保证政府清廉,但是这又不可避免地让人与人之间产生不信任。类似于自律与他律,价值与服从也需要某种结合,而问题是二者如何才可以成功结合。世界银行等国际组织倡导善治,但是却并没有充分认识到反贪机构的作用。全世界的反贪机构约在一百五十个左右,但多数都是失败的,有些反贪机构不仅无助于反腐,甚至可能助长和纵容腐败。
尽管无法确定反贪机构对善治的影响,但是人们还是普遍认为,廉署从多个方面推动了香港的善治。廉署打造的廉洁政府强化了香港政府的道德权威,巩固了执政合法性,不仅降低了公共服务成本,使人们无须贿赂就可以获得高质量的公共服务,也使得公务员克己奉公,为进一步的行政改革积攒力量,并改善了政府与民众的关系。此外,廉署在推动企业廉洁和商业伦理方面也贡献突出,使香港经济得以快速、健康发展。而政治互动、社会交往与商业交易方面的净化,最终营造出了互信的社会氛围。
世界许多国家和地区的反贪机构都试图学习和复制香港的廉政公署模式,做法却各不相同,也并不都能成功。必须承认,廉署是幸运的,它成立时的对手是贪腐的警察部队、商业协会和立法委,同时获得了政治领导人的支持。在财力、自主权、执法能力和科技手段这些内部条件,以及不断完善的反腐法律、国内外反腐力量联手这些外部条件上,廉署都可谓得天独厚,从而能够强有力地打击贪腐,赢得来自社会的广泛支持。香港民众对廉署本身及其官员的信任,对反腐程序和流程的一致性、透明度和公平性的信任,以及对反腐有效性的信任都反过来推动了廉署的制度化。
那么,内地和其他国家可以从香港廉署学到什么经验呢?一般来说,政策转移要想取得成功,取决于两个前提条件:一、具体政策和制度能否转化为超越政策出口地区的普适知识和实践;二、政策进口地区的环境因素能否支持政策转移。在这两个方面,廉政公署提供了一条可行之路。
首先,就是要有一个独立而唯一的反贪机构。无论是新加坡的贪污调查局还是香港的廉政公署,都建立了独立而唯一的反贪机构,可以步调一致地进行腐败的预防和惩治。在这方面,国家监察委员会的成立使中国建立了统一的反腐机构,为加强廉政建设提供了组织保障和制度基础。
其次,要有支持反腐的社会文化,民众要对各类腐败零容忍。廉政公署为此采取了三项措施:通过调查来揭示社会民众对腐败的态度,采取措施建立反贪机构与民众之间的信任,并与社区和企业建立战略联盟来改变社会价值观。这些措施具有可推广性,各国反贪机构都可以效仿。
当然,没有放之四海而皆准的反腐模式,香港廉署的反腐经验也不能完全照搬。尽管反贪机构的制度化过程常常是坎坷而曲折的,却仍然值得一试。本书作者指出,这是因为:
一个卓有成效和制度化的反贪机构,就像廉署的努力所展示的那样,可以推动建设更加清廉的政府和社会、带来更加稳定的经济增长和吸引更多的投资,并促进透明、公平、问责和廉洁等价值观。
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责任编辑:丁雄飞
校对:张亮亮
澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 腐败预防,廉政公署

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