法国政坛中的魔术数字，与霍乱时期的无爱政治

在当下法国政治生活中，存在一个具有魔术效力的数字，一旦像咒语般念出来，一部分政客脸上可能会浮出蒙娜丽莎般的微笑，大赞勇气可嘉；另一部分人则勃然大怒，与之不共戴天。

2月29日，当这个数字从法国总理菲利普嘴里说出，毫不意外地在政坛激起强烈反响。反对党痛斥“丑闻”“破坏民主”“蔑视民意”，并在议会提起不信任案，准备推翻政府；工会则在街头重新积聚力量发动示威。看上去，法国的宪政体制似乎又走到“图穷匕现”、准备摊牌的地步。

这个神秘数字，便是49.3。

数字背后的历史渊源

所谓49.3，确切地说，指的是法国第五共和宪法中的第49条第3款，该条款原文为：

“经内阁会议审议后，总理得就财政法草案或向社会保险注资法律草案，向国民议会押上政府责任。在此情形下，除非在随后24小时内依据前款条件（即第49条第2款）对政府不信任案进行投票，否则该草案视为通过。此外，总理可在议会同一会期内为一项其他法律草案或提案诉诸本程序。”

在法言法语背后，这一条款的意思其实很简单——政府可以不经议会下院投票，直接宣布某项法案通过，除非反对党在下院发起不信任案动议，并投票迫使政府倒台。换句话说，49.3条是法国宪法授权政府绕过议会投票的一个“短路”条款，赋予政府“强行闯关”的能力。它体现出的思路，是“爱我，就给我”——如果你没办法推翻我的话，那么就按我说的办吧。

在一个代议制民主政体中，这种制度设计听上去充满专断的气息——为什么赋予政府如此之大的权力、以至于可以无视民意代表的态度？这是否会导致政府说一不二，凡事都直接宣布通过？如果可以这样绕开投票，议会是否会沦为“橡皮图章”？

要回答这些问题，不可避免地需要短暂地回顾历史。

自1789年法国革命以来，法国宪政体制的演进，在一定程度上可以简约地归纳成行政权和立法权“两条路线斗争”的历史。在人民主权论的框架下，让-雅克·卢梭所谓“法律是公意的体现”，为立法权的强势扩张奠定了深厚的理论基础。相比之下，行政权作为旧制度下王权的现代化身，不免有点底气不足。正因如此，在1789年革命以降的大部分时间、尤其是某些关键性的历史时刻，立法权一直力压行政权，这甚至成为法国式共和的一个特色，如1793年-1794年的国民公会，1848年革命之后的共和政府、抑或平定巴黎公社之后的第三共和体制（尤其是政府放弃同议会对抗的所谓“格列维宪法”）。议会不仅不是“橡皮图章”，反而有可能让政府沦为这一角色。

然而，立法权力压行政权，虽然符合人民主权论的精义，在现实中却未必总能结出善果，因为权力最佳均衡配置的分寸，本身便不易拿捏，放在不同历史时期的权力斗争中，更是难上加难。在法国的历史语境中，立法权打出人民的神主牌来压制行政权，虽然一时见效，但事后往往带来后者的强势反弹，造就法国历史上的某些高光时刻，最典型的便是两位拿破仑——叔叔经历过国民公会主导的恐怖统治和督政府的无所作为，认为行政权不强大不足以成事，于是一路走向称帝巅峰；侄子则有样学样，试图摆脱1848年革命后一院制政府施加的种种限制，再次将法国带向帝制；甚至第三共和勉力维持了70年的局面，也无法阻止维希政权以“劳动、家庭、祖国”之名大步倒退（当然纳粹德国的崛起是更具决定性的外因）。

在第三共和体制下，由于议会掌握绝对优势，因此导致行政权极不稳定，政府垮台如同家常便饭。70年间共有14位总统，总理却有87人/次，如走马灯一般轮换，平均执政时间只有几个月。而经历二战之后建立的第四共和，同样承袭了相似的权力配置模式，11年间只有两位总统，总理却有21人/次之多。

在这种历史背景下，1958年诞生的第五共和重新规划了立法权和行政权的关系，并经由戴高乐的强力手段得以完善，其中最重要的，便是1962年公投决定将总统一职付诸普选产生，使其由此获得了和议会同等的合法性。自1958年以来的62年间，法国八位总统执政，共有23人/次出任总理组阁，政府的稳定性大大提高。

这种稳定性有多重原因，但行政权和立法权的力量配置是其中重要一环。而1958年宪法第49条第3款，又是这种权力配置的最精妙之处。

该款最初规定：“经内阁会议审议后，总理得就议案向国民议会押上政府责任。在此情形下，除非在随后24小时内依据前款条件（即第49条第2款）对政府不信任案进行投票，否则该草案视为通过。”

这一条款赋予政府“强行闯关”的能力，并且在第五共和体制下被使用过近90次。通常而言，它可能被运用于三种情况：一是执政党在议会内只有微弱的席位优势；二是执政党虽然有明显的席位优势，但内部意见分歧可能导致在具体法案问题上跑票（但不至于走到参与倒阁的地步）；三是反对派利用修正案程序来阻碍法案审议。总之，它赋予政府可观的进取能力，而不会因为若干席位而畏首畏尾。

另一个卢梭——法国当代著名宪法学家多米尼克·卢梭（Dominique Rousseau）曾用一个形象的比喻来说明宪法49.3条的作用：它就像足球赛里的任意球，如果防守一方通过犯规方式强行阻挠对手推进，那么后者便获得了罚任意球的机会，一脚开出，球的落点可能比常规推进要远得多，造成的威胁也会大得多。

政府使用49.3条并不是没有代价的，它的对应制衡机制，便是反对派可以在24小时内提出不信任案动议，赶政府下台。但在现行体制下，这种手段几乎不可能成功。因为政府通常会审时度势，不会冒着引火烧身的风险来推进49.3程序。而且迄今为止，法国第五共和体制下针对政府发起的不信任案中，只有一次成功，这就是1962年10月6日蓬皮杜总理内阁的倒台（但这一事件是根据第49条第2款、而非第3款的程序进行的）。

即便如此，这一次也很难说是真正意义上的成功，或者说是表面成功、而实质失败，因为蓬皮杜政府面对不信任案通过，固然除了辞职别无出路，但总统戴高乐却另有手段：他先是慰留蓬皮杜看守内阁，随后动用总统权力宣布解散议会、重新选举，随着同年全民公投通过，戴高乐派系在立法选举中大胜，蓬皮杜继续担任新一届内阁总理。

即便如此，法国政界和学界对49.3条程序的反思和警惕并没有停止。因为抛开现实政治力量对比不论，仅从理论上说，它的确可能导致政府无视议会态度，滥用这一快车道，长此以往会反过来伤害民主体制本身的合法性。因此在2008年的修宪中，这一条款被缩限了适用范围：此前针对所有类型法律文本，修宪后被细分成两种类型，一是财政法草案或向社会保险注资法律草案，可以不限制地多次使用这一程序；二是其他类型法案，在议会同一会期中只能使用一次。而在同一会期内，如果遇到政府改组，那么新总理仍有权再次诉诸这一机制。

此外，49.3只能对国民议会（下议院）适用，而不能对参议院（上议院）适用，这一点也体现了权力均衡配置的基本原则：49.3作为反制措施，针对的正是国民议会具有倒阁权；而参议院没有倒阁权，因此政府便不能滥用前者无力反制的权力。

霍乱时期的无爱政治

虽然法国第五共和迄今为止的60多年间，49.3条被动用过近90次，但总体而言仍属例外之举（因为针对同一法案，议会三读程序可能动用三次）。而且并非倾向威权的右派政府更偏爱这一程序，相反，左派社会党执政期间、尤其是1988-1991年期间的罗卡尔（Michel Rocard）内阁，对这一被诟病为“反民主”的机制运用得更加轻车熟路——罗卡尔一人便动用过28次，占据总数的近三分之一。

相形之下，现任总理菲利普还是第一次使用49.3条。这一举措的背景，是法国政府自去年以来力推的退休改革遭遇激烈反弹：不仅各大工会联手发动了几乎自1968年以来最大规模的社会抗议风潮，而且相关法案提交议会后也面临重重阻力，左翼反对党使用被称为“议会钉子户”的策略，即提交大量修正案来阻塞议事进程，其中法共提交了13000条修正案，而来自“不屈法兰西”党（LFI）的修正案更高达22000条，各方汇总起来，议会需要为这部只有65条的法案（另有一部简短的组织法配套法案）处理41000条修正案。

在这种背景下，菲利普在2月29日上午召集内阁会议之后，下午奔赴议会，谴责审议进程的拖沓延宕。他批评说，在经过115小时夜以继日的公开辩论之后，国民议会只审议到第8条。在他看来，这与其说是“辩论”，还不如说是“无辩论”。

菲利普批评称：“我不认为目前看到的景象是法国人期待他们的代议士应该干的事，我们的民主体制也负担不起这样昂贵的戏码！”为此，他宣布将诉诸宪法第49.3条，以便跳过国民议会的审议，直接将法案提交参议院。

菲利普做这一表态之时，正值整个法国社会对新冠疫情的焦虑感急剧攀升。29日当天法国确诊人数突破100大关，政府宣布禁止5000人以上的大型集会，巴黎半程马拉松赛也被叫停。对工会和反对党来说，在这个时间点宣布动用宪法49.3条，无异于一场“趁火打劫”式的袭击。

也正因如此，观察人士认为，政府诉诸宪法49.3条本身其实并不意外，但耐人寻味的是对时机的精心拿捏：一方面，眼下舆论的焦点很大程度都已经转移到新冠疫情上，此时祭出49.3所激发的舆论反弹相对要小；另一方面，从法案文本角度来看，国民议会刚刚投票通过了最具有标志意义的“废除特殊退休制”条款，但接下来关于退休积分价值和“均衡年龄”的审议势必更加艰难，在已经取得阶段性成果、但硬骨头仍然难啃的当口，诉诸宪法49.3条可能是最迅速有效的一种解套方式。

此外，虽然菲利普断然否认此次出击的时机和疫情有任何关系，但从技术角度来说，此次出击很难说没有动过心思：根据49.3条的要求，动用此程序必须先经内阁会议审议，而法国政府的内阁会议通常在每周三举行，周末开会非常罕见，但菲利普先是以应对新冠疫情的名义在周六召集紧急会议，随后宣布动用49.3条，颇有“明修栈道、暗渡陈仓”的意味。

而且当他周六下午去议会宣布相关决定时，许多反对党议员都不在巴黎这个政治舞台中心，当他们看电视才得知相关消息之后，难免有被政敌“偷袭大本营”的愤怒。社会党总书记福尔（Olivier Faure）在推特上批评“利用公共卫生危机来破坏民主”的做法“让人难以接受”。而“不屈法兰西”党魁梅郎雄（Jean-Luc Mélenchon）更大声疾呼，必须发动“民众反击”——也就是大规模街头动员——来阻止政府的做法。

不过也有观察者指出，当梅郎雄让手下人提出22000条修正案来阻塞议事日程时，他不可能不清楚这样做的后果，政府不得不动用49.3条，恐怕也正中他的下怀。因此有中右派议员批评，客观上梅郎雄其实扮演了马克龙的“盟友”角色。

朱庇特式的总统，还需要以理服人吗？

表面上看，这次走到媒体聚光灯下的，是菲利普一个人的独角戏，但恐怕几乎所有人都清楚，背后更大的“话事人”无疑是马克龙。更何况，内阁会议需要总统和总理共同出席，即便不是马克龙本人提出动议，也必然非得到他的首肯不可。

马克龙对于宪法49.3条并不陌生，2015年他所力推的“就业、增长与经济机遇平等”法案，就是依赖这一程序保驾过关的。不过这很难说明他一向钟爱这种手法，事实可能更加复杂。

当年担任经济部长的马克龙，雄心勃勃地推出这一法案，但在议会内部遇到极大阻力。社会党内部研判，如果提交投票的话，可能不得不寄希望于在野党议员“反水”而带来的五六票微弱优势，甚至可能只有两三票。换句话说，提交议会投票要冒很大的被否决风险。因此，当时的总理瓦尔斯在请示奥朗德之后，决定诉诸于49.3条程序。

然而这一决策并不是上下齐心的结果，相关决策者各有算盘。五年前崭露头角的年轻经济部长，更希望用法案本身的说服力来感召议员，而不是强行闯关。但从内部人士事后披露的信息来看，他的意见在政府内部并不占多数。总理瓦尔斯想用49.3这种雷霆手段给“小弟”上一课，让后者明白谁才是政府中的“话事人”。与此同时，瓦尔斯也在用这种手段，把总统奥朗德在充满争议的方向上一步步拱得更远。毕竟，在法国这样一种半总统制框架中，总理和内阁的任何重大决策，都免不了总统背书，甚至被外界认为是在总统授意下行事。

时过境迁，五年前雄心勃勃想“以理服人”的经济部长，如今成了被人诟病“朱庇特式”的总统。而他也终于感受到了当年奥朗德动辄得咎的尴尬境地。而更尴尬的是，五年任期过半，在经历“黄马甲”和“全国大辩论”之后（尤其后者显示出马克龙并不害怕辩论驳难），马克龙迫切地需要在退休改革问题上获得一场胜利，作为争取连任的资本，因此想办法拔掉“议会钉子户”，实在是不得不出手的招数。

结语：压力山大之时，回想亚历山大

按照49.3条的规定，政府“强行闯关”的制衡机制，是反对党在24小时内提出不信任动议。不出所料的是，来自右派阵营的共和党，和左派阵营的社会党、法共和“不屈法兰西”泾渭分明，各自提出不信任动议。同样不出所料的是，两份动议距离通过门槛相去甚远，被轻而易举地否决。

然而，挫败来自左右两派的“变天”企图，并不意味着菲利普政府可以高枕无忧。相反，3月中旬即将到来的市镇选举，可能才是这次出击的真正反弹时刻。除了动用49.3条在左翼反对党和工会引发的愤怒，政府还需要面对此前大规模社会运动沉淀下来的怒气、执政党内部围绕49.3条产生的裂痕（迄今已经有三位众议员和一位参议员退党），以及应对疫情蔓延中可能出现的闪失。几重因素综合起来，菲利普政府可谓“压力山大”。

作为例证，菲利普在北部港口城市勒阿弗尔的选情可以作为风向标。由于法国独特的兼任制度，菲利普在出任总理之后，虽然辞去勒阿弗尔市长一职，但此次市镇选举中他准备杀个回马枪，再度竞选市长，而当地市民是否买账，则很大程度上能够反映并引领全国民意走向。

但在宣布动用49.3条之后，菲利普在勒阿弗尔当地的竞选办公室立刻成了抗议者发泄不满的目标，遭到涂鸦和损毁，还被抗议者喷上“把菲利普送去隔离！”的口号。3月5日，菲利普去当地组织竞选集会，抗议者和警察再次发生冲突，在距离首轮投票仅有十天的当口，这种压力可想而知。

当年亚历山大东征时，曾留下西方文化史上一个著名典故——斩断戈尔迪之结（Gordius knot）：戈尔迪之结是一个极其难解、没有绳头的绳结，而神谕称，谁能解开这个绳结，谁便是小亚细亚之王；亚历山大发现无从下手，于是拔出剑来将绳结劈成两半，用“快刀斩乱麻”的方式解决了问题。

而法国宪法中的49.3条，某种意义上说便是斩断“戈尔迪之结”的武器，它使得政府在特定关键问题上可以强行冲破阻碍、避免落入议会股掌之中。而一旦祭出这一武器，拥护和反对阵营都会用“反民主”来攻击对方，从这种意义上说，它也是民主与专制之间的一道山脊线，任何有担当、负责任的当权者，都需要小心翼翼地处理这一机制。

而从更宏观的意义上说，以宪法49.3条为代表的博弈，其背后体现的是多元民主的制度设计思路。由此而衍生的后果，是对政治的“除魅”：不同权力分支之间既斗争又合作的态势，实实在在地摆在了台面上，这不是政治人物道貌岸然、舌灿莲花可以掩饰的。在这种多元制衡下，它永远不会达到“我们最幸福”的境界（法国人也总是一副嘟嘟囔囔的不满意模样），但也很难倾举国之力铸成大错。

在拿破仑和戴高乐之后，如今已然没有强人政治扮演超级总统的空间；而在法国语境下，在让-雅克·卢梭身后两百多年，“公意”和“人民主权”等大词的魅惑仍然值得警惕，诚如另一个（多米尼克·）卢梭所说的，宪法第49.3条是一个有效工具，它可以避免议会制蜕变为集权大会制（régime d’assemblée），任由议会将意志强加给政府。而对于热衷削弱政府权力、重新立宪、建立“第六共和”的极左翼来说，废除49.3条正是念兹在兹的话题之一。

从这个意义上说，无论即将到来的市镇选举结果如何，也无论菲利普是否因此仕途折戟，49.3这个“魔力数字”，始终是当代法国宪政体制最具特色的一个密码。