赵思渊评《维正之供》|“苛捐杂税”是官员贪腐吗?

上海交通大学历史学系 赵思渊

2020-04-13 10:43 来源:澎湃新闻

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《维正之供: 清代田赋与国家财政(1730—1911)》,周健著,北京师范大学出版社,2020年1月出版,448页,88.00元
整个清代的大部分时间里,田赋都占到国家财税收入的百分之七十以上。但是清代制度中的田赋,不能按字面理解为对土地征税。毋宁说,中央王朝是将总的财政需求,按照一定的土地规模进行摊派,形成一组概称之为田赋的定额税收。
但这还只是田赋制度的一半真相。田赋征收的整个过程中,各级地方政府还夹带了大量“私货”,形成各种法外的附加征收。不过,这些“私货”不纯是官员贪赃,更主要是因为中央王朝从未给予地方政府独立的运转经费。从这样的角度来看,我想读者很容易发现,田赋制度实在是观察清代中央-地方关系以及社会治理的最重要切入点。
周健的新著《维正之供:清代田赋与国家财政(1730-1911)》(北京师范大学出版社,2019年)正是与这个复杂的社会经济史课题“缠斗”,将其中的隐微之处清楚地呈现给读者。不过,清代田赋研究并非“处女地”,先行研究已经达到了很高的水准。就周健所讨论的主题来说,最瞩目的两座高峰是王业键先生的《清代田赋刍论》与岩井茂树先生的《中国近代财政史研究》。
讨论清代田赋问题,无人能够绕开王业键先生的经典研究《清代田赋刍论》。王业键对清代田赋制度有两个重要的观点。第一,他认为清代的田赋制度中,正式制度(合法的)与非正式制度(合法之外的)同样重要,并且这些非正式制度对于保障国家的税收常常有积极作用。第二,王业键认为清代平均的田赋税负只有百分之三,相较于此后的民国政府,其实是低税负。整个二十世纪中国的农业税负持续走高,清末恰恰是最低点。也就是说,并不是所谓沉苛的田赋引发清代严重的社会矛盾。王业键在这本著作的结论中明确说:“我认为,赋税负担不公平对清王朝的灭亡起了一定作用的观点是很值得怀疑的。”
以上两个观点,都挑战了当时的主流看法。王业键的著作出版于1974年,当时不论中英文学界都深信,沉苛的赋税负担,以及官员、胥吏在税收中的法外行为,造成了晚清严重的社会矛盾,这是王朝衰落的重要原因。就英文学界来说,1930年代王毓铨先生有关清代赋税问题的观点,有着持久的影响力。王毓铨曾经认为,赋税增加,统治阶级摧残作为其统治基础的百姓,是王朝衰亡的主要因素,而且这样的统治结构甚至延续到了1920年代,因而也是当时农业萧条的主因。(Wang Yu-Ch’uan, “The Rise of Land Tax and the Fall of Dynasties in Chinese History,” Pacific Affairs, 1936,9(2):201-220)
《清代田赋刍论》
在《清代田赋刍论》的导言中,王业键认为,这一观点应当予以重新检验。值得注意的是,在当时学术与政治立场光谱的各极,这样的观点都得到广泛认同。因此王业键将其称作“一种普遍获得认同的理论”。王业键在提及王毓铨的研究时,还并列了另外几种著作,分别来自李成瑞、王丹岑、刘广京。李成瑞在1950年代之初任职于财政部农业税司,此后在人民大学等高校从事财税研究;王丹岑在1950年代之初曾撰写了一系列农民革命史观的著作,其中流传较为广远的是《中国农民革命史话》,1959年他因错划“右派”死于甘肃。显然,他们代表了从农民革命的立场看待田赋问题及农民与统治阶级的斗争。刘广京是北美中国近代史研究的名宿,他代表了与革命史观对立的另一种史学传统。但即使在这个传统中,仍然将沉苛的田赋视作引发清王朝崩溃的社会矛盾。
王业键检验田赋对王朝统治影响的方法是量化的。他先是分析清代的税收流程与税收结构,从而指出清代百姓的税收负担包括法定的正额税收与法外的附加税费。再分别估算两个部分的税收负担,从而综合评估清代普通百姓的税收负担究竟是否严苛。王业键先生总体上认为清代广泛存在的法外的附加税费有其合理性,这是他与同时代学者相当不同的观点。与此同时,他认为晚清以降田赋的征收一方面逐渐增多,另一方面田赋在整个国家的财政收入重的比重则逐渐降低。这是通过量化分析得到的观察。
我从十年前便一直从事与周健相当接近的研究,因此我一直知道,他的研究有一个深层次的野心,便是超越王业键先生的标杆性研究。他在本书导言中也将王业键的这本经典著作视作主要的对话对象。从本书所讨论的若干研究主题来看,周健相当注重在州县的层面上讨论税收如何运作,也就是他在导言中所说的,“田赋制度内涵并不仅限于征纳,从中央到地方各级的田赋管理便是重要的课题,其中最为关键的州县一级的收支管理尤其值得深入讨论”(14页)。这接续了王业键的相关讨论。
这本书中,周健对漕运体制的研究解决了王业键的研究中未尽的问题。王业键指出了清王朝的法定田赋是固化的,难以灵活调动财政资源,以应对十九世纪末清王朝在内政外交中面对的困境。周健则解释了这样固化的税收结构何以长期延续,官僚系统与赋税结构如何嵌合在一起,以及晚清逐渐出现的变革。漕运是将南方诸省的粮食运往京城,以供官僚集团及驻军使用。在历代王朝,这都是一项重要的财政收入。就清代来说,乾隆之后漕运就遇到各种困难。先是运河决口,之后是银价上涨导致原本的漕运附加费征收困难。鸦片战争前的几年,是清政府征收漕粮最为困难的时期。周健在书中第三章所谈的“江南漕弊”正是这些问题。
太平天国运动进一步破坏了清王朝的漕运体制。苏南一带作为漕粮征收最重要的区域,咸丰末年被太平军控制之后便无法向中央缴纳漕粮。湖北则在胡林翼的主持下采取改折的办法。改折就是将原本应实物缴纳的漕粮折算为白银缴纳。直到同治初年,清军平定太平军之后,南方各省恢复向中央缴纳漕粮才有了可能。
漕粮改折在清代并非罕见,但总的来说,都是作为权宜之计。太平天国运动则使得漕粮改折在南方各省成为相对稳定的政策。太平天国战争结束之后,到同治四年,户部就要求湖北从改折恢复缴纳漕粮(改纳本色)。漕粮征运是明清两代王朝延续下来的赋税制度,从未长期中断。漕运体制也将中央王朝的几个重要的官僚机构联系起来:户部、漕运、河道、仓场。尤其对漕运、河道、仓场等衙门来说,这些机构的存续都仰赖于漕运体制。更不必说,还有漕粮航运要养活大量的旗丁与水手。这是一个庞大的利益集团。
因此,周健特别注意晚清漕粮改折如何可能。他特别提醒我们,当中央要求湖北改回缴纳漕粮时,“问题的焦点在于,一旦恢复本色起运,大幅提高的成本将由谁来负担”(243页)。显然,户部及中央政府绝不会承担,胡林翼也绝不愿意完全由本省买单。双方妥协的结果是,湖北省每年在镇江等处采购粮食,作为运送京师的漕粮,再由上海装上沙船,沿海运往天津,转运京师。这样,对湖北来说,至少节省了长江航运的高额成本;而中央政府则保障了漕运体制延续下来。
漕运体制遭受致命一击,要到甲午战争之后。甲午战败之后,清政府每年要支付巨额赔款,以及为支付赔款向各国银行借款产生的利息,对白银的需求更为迫切。这种窘迫的情况下,清政府不得不要求除江浙之外的南方各省停办漕运。原本用于采买漕粮及支付运费的税收,挪为补充厘金以支付军费,再将厘金挪去支付借款利息。即使到此时,清王朝的官僚系统仍然具有强大的惯性,维持漕运体制不至完全废弃。直到清朝灭亡,江浙两省的漕粮起运交仓仍然没有完全废止。
漕运体制何以具有这样强大的惯性,周健有精彩的评论。他指出:“漕运一旦成为国家运作的一部分,便会形成庞大的利益集团与权力格局,导致成本不断攀高,经制极难变革。”(408页)晚清作为中国政治与社会大变革的时代,漕运当然也裹挟其中。虽然经制的惯性强大,也出现了一些不得不变的趋势。所以周健也特别揭出晚清漕运体制变革的线索,概括为“从贡赋逻辑到市场逻辑”。
周健认为,漕运体制在两种趋势下解体,其一是采买海运,其二是折征折解。采买海运,意味着漕粮的运输流程交由市场力量完成,也即上海沙船商人及盛宣怀所主持的轮船局;折征折解,意味着政府主动参与到市场交换当中,利用市场自身发展出来的交换网络进行资源调配——此时我们可以回想一下,漕运制度在其建立之初(隋朝),本来是由中央王朝所构建并将市场交换纳入其中的资源调配系统。这个系统运行了近千年后,终于在最后一个帝制王朝走到尽头。
周健引用了一段清末编纂的《河南全省财政说明书》中的议论:
利弊以历久而后明,苟时之未至,虽明知旧制之不能不变,而终不肯速见之施行者,苟安旧习、惮于作始之心误之也。因缘机会,适有匪扰阻运一事,于是始有变通折漕之奏请。所谓不得不然至势者,此也。(409页)
这段话的意思是很丰富的。在一个庞大的官僚系统中,一项制度即使已经不能适应时代,却仍然有强大的惯性。这不仅仅因为官僚系统内外的利益集团牵扯其中。还有一层原因是,这个官僚系统所承担的主要责任,仅仅是维持其自身稳定与忠诚。尽管每一个官僚机构都有其具体职能,但身在其中的人都心知肚明,相较于事功,稳定与忠诚更为重要。这也就是所谓“苟安旧习,惮于作始”。如果没有内忧外患的严重威胁,这个官僚系统就对改革表现出极为强大的阻力。
另外,相较于王业键先生的《清代田赋刍论》,不能不指出的是,周健的这本新著并不以量化见长。作为一本财政史著作,这多少有些遗憾。不过,本书对赋税数据的处理有两个亮点,值得读者注意。
第一,作者对赋税征收中的折算机制特别敏感。清代的田赋征收,并不是直接按照政府核定的税额进行征收。地方政府在征税中,需要核算当年需要减免的田赋(通常是灾荒蠲免),再核算需要补缴的历年拖欠,再加上需要随着正额田赋附带征收的各类附加费用(这些费用通常用于维持地方政府的运转)。这样的税额计算,地方政府当然不能随意为之,需要得到中央政府的批准,也需要考虑地方社会的支付能力以及能否支持。并且这里还需要考虑,不论正额田赋或是附加费,其折算与摊派都不是简单地根据土地或农业产出核算。土地数字本身常常又包含了各种复杂折算。因此,如何核定田赋的赋税负担,在明清社会经济史研究中,始终都是困难的课题。
周健在研究中,首先注意核算以银或铜钱计价的差异,其次则注意厘清折征定价与附加费用的结构。清代的市场流通与政府收支中,银与铜钱并行,银钱比价则随着市场波动。因此,随着市场行情波动,地方政府征税以银或以铜钱计价,就可能有套利空间,也有可能蒙受损失。另一方面,铜钱通常用于小额支付,白银则用于大额支付。普通农民和居住城市中的士绅、商人,其获得白银的能力是不一样的。他们对银钱比价波动的感受也是不一样的。这也影响到他们感受赋税负担的差异。
田赋折征定价就是按照一定的比例将原本以银、铜钱乃至粮食等不同单位征缴的田赋折算到一个统一的计价单位。省一级有定额折价,府州县层面则有基于折价的再折算与附加费,不同社会身份的纳税户在应对这些税费时,又可能获得不同的折扣额。附加费用也是这样,既有耗羡银这样作为国家定制的附加费用,也有省府州县作为惯例征收的附加费用。这些田赋折价与附加费,有的是获得中央政府许可的法定政策,有的是在省一级长期执行的惯例,还有一些则处于灰色地带。折价与附加费的存在,使得看起来全国统一的田赋征缴,形成了复杂的区域差异与社会身份区隔。
以湖北为例,晚清当地的地丁银事实上包括三个部分(194页)。首先是正额的地丁银及其耗羡银,这是由中央政府征收的所谓正项。其次是按照惯例征收的附加税,这部分税费是省一级政府所许可的,用于支付税银征收以及将税银运送到省府的费用,还有冲抵银钱比价波动造成的税收损失等等。再则是称为“票钱”的规费,这部分费用就处于灰色地带了。负责征收田赋税的胥吏通常会索要这样的规费,以维持自己的生活——这些胥吏在地方政府中没有或只有极低的俸银。对于普通百姓来说,如果想要顺利完成田赋缴纳,不至于因拖欠遭到惩罚,就必须交纳这样的规费。而对于某些社会身份更高的士绅来说,则有可能拒绝交纳规费。这样,由于社会身份差异造成的税负不公就出现了。周健在本书第七章对钱漕改章的讨论就指向这一社会矛盾。
第二,作者非常理解前现代史料用于统计分析的限度,在数据处理上保持了谨慎的克制。清代田赋征收中并未建立现代统计制度。这意味着,我们所看到的赋税数据,未必是将第一手的税收数据登记计算而成,也未保留有能够反算及交叉核算的会计账目。税收的统计数字还存在复杂的统计口径,例如分别以银、钱、粮食缴纳的税额,要考虑银钱比价的波动,以及白银的成色与称量单位的差异(清代税收中,有漕平、库平等多种不同的白银称量体系),粮食也要考虑价格的波动。因此,历史上留下的赋税数据,虽则可以进行统计分析,但是有其限度。这个限度在于,具有不同制度史内涵的数据,不宜做数量归并或指数化处理,更遑论回归分析。特别是有些制度史内涵差异很大的数据,其在史料中的描述都是“银”“钱”“丁”等相同的词汇,这在当下的量化历史研究中很容易造成误解。
何炳棣先生曾经讲过类似的意思。1997年他在与吴承明先生的通信中说:“我人口、土地、农业、移民等等皆只能在定性方法做出原创性贡献(偶尔也有定量工作),因我一向感到传统史料无法统统量化。五口通商,海关建立之后,统计较传统官方数字,大为优越,计量工作才有可能。”(原信见《吴承明全集》第六卷,社会科学文献出版社,2018年)
周健所面对的另一个重要前人研究,是岩井茂树先生的《中国近代财政史研究》(京都大学出版会,2004年;中译本社会科学文献出版社,2011年)。本书虽然中译为“近代”,其实所讨论的是整个明清以降的中国财政问题。日语中的“近世”本就是指介于中世(middle age)与现代(modern)之间的时段。周健曾经有一整年在京都大学参加岩井先生的共同研究班,受到岩井先生很深的影响。这一点他在后记里有明确的交代。他写道:
岩井老师在点评前述共同研究报告时,提醒我回到“问题”来接续积累丰富的先行研究,也使我深切地意识到,清代的财政问题并不遥远,这与他的大著《中国近世财政史研究》给我的启发是一致的。(435页)
《中国近代财政史研究》
岩井茂树最有影响的观点,是所谓“原额主义财政”。“原额主义”的意思,有些接近王业键区分法定税收与法外税费。岩井茂树更进一步的地方在于,他在中央与地方关系的框架中分析法外税费的合理性。岩井茂树认为,清代属于高度中央集权的财政体系,这个财政体系中没有地方财政,没有为地方政府的运行成本与地方社会的公共支出留下空间。但是地方政府围绕这个高度中央集权的财政体系,形成了依附性的法外财政体系,尽管存在着大量的灰色地带,却可以视作实质性的地方财政。
中央王朝掌控高度集权的财政体系,并非没有代价。这个代价就是其财政体系必须是非常刚性的,必须维持高度稳定且收缩性的税收规模与结构。清代皇帝之所以愿意宣称“永不加赋”,也有这一层意思在其中。惟其如此,中央集权才有可能实现。于是“原额主义财政”便形成了。
在这个学术脉络中,周健的推进在于,解剖了那个“原额”之外的额外财政体系的具体形态与运作方式。周健用“包征包解”来概括清代“原额财政”与“额外财政”长期共存的财政结构的根本特征。
周健援引了梁启超的如下议论:
现今之征收课税法,一言以蔽之,曰包征包解而已。江浙之漕银、漕米,两湖、四川等省之钱粮地丁,多有由地方绅士、土豪包征以解州县,此其显而易见者也。即等而上之,亦何莫不然。各州县官包征其州县之钱粮,泐为一定额,以解于藩司。各藩司包征其省之钱粮,泐为一定额,以解于部。此与土豪之包征包解者何异。其他厘金、盐课以及一切杂税,莫不皆然。
周健对此评论道:
在这一高度集权的制度设计下,地方政府大量的必需经费是不在考虑之列的,甚至田赋的征解费用亦须自筹。因此,手握田赋经征权的州县势必通过附加税来解决经费问题。他们将钱漕正项解交司道的同时,也按惯例向各上司呈解规礼、摊捐。各省藩司、粮道则按额向户部奏销地丁、漕粮,并呈缴相应的部费。在上述财政任务之外,只要未滋物议或引发京控、民变,地方政府的额外加征与经费授受是被默许的。(405页)
这样的一整套体系,不能仅仅用贪污贿赂,或官员间的相互庇护与权力寻租来解释。尽管事实上他们的确是这样做的。周健的研究所展示出的历史情景中,其症结在于中央王朝从未赋予地方政府独立而明确的财权与职能。因此,地方政府也就无法真正独立地应对“地方公事”,只能是中央政府一项项具体差事的执行者。从中央到地方政府,再到胥吏,到百姓,构成了层层摊派的链条。法外征收、税负不均,以至官员间的利益输送,都是从这个摊派链条衍生出来的“自发秩序”。
当然,就清代社会来说,事情还有另一面。财税结构中,不论是刚性的“经制”,或者灵活的额外征收,并不能纯靠强制令社会接受。尤其是,清代地方社会的公共支出,甚至地方政府运转所需的必要支出,都仰赖于政府之外的力量:士绅、商人,以及城乡中以合股形式形成的各种公产,祠堂、庙产、学田、义庄……因此清代的财税结构,仍然存在地方政府与各种社会力量协商合议的空间。这是清代社会经济史的一个很重要的面向。
不过,这些已经超出了本书的主题。周健在后记中有一段内心思考:“是继续注重结构性的制度史研究,还是尝试在更小尺度的地方社会中讨论问题。”(435页)目前这本书显然选择了前一个路径。至于本书展现的这套财政运作如何与地方社会相互嵌合,还需另外解答,有待于后续的研究推进。
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责任编辑:丁雄飞
校对:栾梦
澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 田赋,财政,税收,清史

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