礼士会客厅｜书店与城市③政策与市场调控的效果及建议

在国家大力倡导“全民阅读”“文化强国”的战略背景下，国家政策陆续出台、图书发行业不断发展、公共文化体系日趋完善，推动实体书店行业逐渐复苏。一方面西西弗等网红书店在各大商场遍地开花；另一方面许多中小书店却依然面临倒闭。

对于政府给谁补贴、怎样的政策有助于引导书店行业发展，又不破坏市场的自发性等问题，只有准确判断书店价值和发展规律、诉求，才能制定合理的支持、引导策略，促进行业良性发展，服务社会文化建设与人民生活。

考虑到实体书店在社会文化建设与城市生活中发挥着积极的文化价值，又承担着较大的经营压力，从十八大以来，国家与地方政府纷纷出具支持、鼓励实体书店发展的指导意见，不断强调文化产业的重要性，并出台了一系列政策支持书店行业发展。

2016年，中宣部等11部委联合出台了《关于支持实体书店发展的指导意见》，针对实体书店发展面临的实际困难，明确了支持实体书店发展的总体要求和主要任务，基于发展实际情况制定切实可行的政策措施，以推动实体书店和经济社会协调发展。《指导意见》明确指出，到2020年，应基本形成布局合理、功能完善、主业突出、多元经营的实体书店发展格局。 

实体书店发展支持政策：以北京市为例

2018年，基于《指导意见》的文件精神和首都全国文化中心建设的切实需要，北京市政府下发了《关于支持实体书店发展的实施意见》（后简称《实施意见》）。《实施意见》进一步深化了北京市实体书店发展格局的要求，指出到2020年，北京要建立以大型书城为骨干、特色书店为依托、社区书店为抓手的实体书店体系，强调特色浓郁、多业融合。

随即，北京市先后修订了《北京市实体书店扶持资金管理办法》、出台了《北京市实体书店扶持资金项目管理实施细则》、《北京市实体书店惠民活动项目管理办法（试行）》、《北京市实体书店扶持项目专家库管理办法》、《北京市特色书店（最美书店）评选办法》、《北京市特色书店、最美书店、最具影响力书店资金奖励管理办法（试行）》，并与市财政局联合下发了《北京市各区实体书店房租补贴标准》，通过资金扶持、项目评选、奖励机制、房租补贴等系列措施，推动北京市实体书店在低迷的市场环境下保持增长趋势

入选特色书店的三联书店 图片来源：新京报

入选最美书店的言又几书店 图片来源于网络

入选最具影响力书店的王府井书店 图片来源于网络

2020年，在新冠肺炎疫情严峻、实体书店行业再次受到重创的情况下，2月26日，北京市再度出台《关于应对新冠肺炎疫情影响做好北京市实体书店扶持工作的紧急通知》，明确指出将进一步强化资金支持，补贴实体书店房租成本，同时推动政策落地，加强服务保障，切实帮助实体书店解决面临的难题。

北京市已经陆续推出的一系列实体书店扶持政策，基本形成了扶持实体书店发展的政策环境。具体可细分为以下层面：

规划指导。《实施意见》明确指出，北京市到2020年应实现“一区一书城”、“200家标志性特色书店”和 “15分钟公共阅读服务体系” 的发展目标。充分肯定实体书店对城市发展的重要意义，将实体书店建设纳入城市规划体系，提高城市对书店建设的硬性需求，从而推动更多书店的涌现。 

空间落实。随着非首都功能疏解工作的进行，北京市腾退出大量闲置空间亟待再利用。《实施意见》中明确指出，鼓励实体书店对老旧厂房、闲置的公共场所进行利用，以保障足够的实体书店经营空间。同时，政府支持书店与其他经营场所、企业等进行合作，如房地产企业、综合性商业机构等，鼓励更多企业为书店提供经营场所，并以低于市场价的租金吸引书店的入驻。

资金支持。数据显示，自2016年、2017年起，北京市每年投入1800万元，每年扶持70多家实体书店。2018年，政府补贴资金增长至5000万。2019年，补贴资金再涨一倍，增长至1亿元，共扶持了239家实体书店，其中包括特色书店85家、最美书店10家、最具影响力书店2家。与此同时，截止2019年9月，北京市实体书店增加了285家，同比增长28.1%。通过资金补贴、奖励、政府购买服务等方式，北京市鼓励实体书店转型升级，创新经营模式，进而推动书店承担更多公共文化服务等社会职能，发挥更大的社会文化价值。

税收减免。《实施方案》明确指出，北京市要全面落实图书批发、零售环节免征增值税的政策，积极落实小型微利企业税收优惠政策，通过税收减免有效降低书店运营成本，保障更多书店的长期经营。 

市场管理。规范出版物市场秩序，加大监管力度，维护图书市场公平，打击侵权盗版、非法制售的出版行为。同时，在疫情防控特殊时期，协调出版上游单位，在供货、付款、营销等方面为实体书店提供更多支持，倡议回款账期延长3-6个月，最大程度削弱疫情对实体书店行业带来的客观负面影响，保障实体书店在此期间能够继续周转经营。同时，鼓励线上线下合作，使实体书店借助电商平台共同进行图书销售，找到两周销售渠道的结合点，实现共同利益最大化；简化行政审批管理，建立健全保障机制，明确有关部门及责任。同时《实施意见》明确指出，北京市要继续探索利用腾退用地开设书店的相关手续、流程，为开办实体书店提供更好的政策支持。 

组织保障。与此同时，在北京市推进全国文化中心建设领导小组的领导下，建立健全实体书店保障机制。通过支持实体书店发展联席会议制度的建立，针对书店相关的各类情况进行政策制定和问题协调。同时，明确相关部门及其责任，全方位保障实体书店的发展和运营。 

现存政策落地存在的问题

根据对民营书店一线从业者的调研，大部分政府支持、补贴政策的落地效果并不理想，主要表现为：

政策“条框”多，行业指导与支持范围受限。政府出台的扶持政策通常对书店的公共服务职能提出多项要求，体现了政府对实体书店经营活动的指导意向。如对书店信息化建设工作进行专项补贴，或要求书店设置专题书架等。但这些指导意向未必符合实体书店运营的实际状况与长远的市场需求，给书店增加了转型成本与风险。因此，积极响应政府扶持政策的多为新华书店等市场化程度较低的书店，大量民营书店基于成本和风险的考量，“主动”放弃政府支持。这一现象导致的结果是，资源配置效率低，政府支持不落地，大部分民营书店仍处于“自生自灭”的局面。 

补贴“落后”书店，扰乱市场秩序。多个大手笔补贴政策的出台，充分显示了政府对于实体书店发展的重视程度，也的确在短期内解决了部分书店的经营难题。但是，大力扶持发展的政策体系背后，存在市场配置失灵的隐忧。例如，北京市对特色书店、社区书店等进行房租补贴，但更偏向补贴发展书店布局相对不足的区域。政策的初衷是尽快建立覆盖北京市各区域的实体书店网络，但导致的结果是，一部分经营不善的书店不再主动提升服务品质，甚至出现了为获得政府补贴而开设书店的“搭便车”现象。公共财政的补贴让缺乏市场造血能力的书店存活下来，对于提升本地文化氛围、服务居民需求没有起到可持续的推动作用，还可能助长不良的竞争风气。

书店支持政策建议 

通过对实体书店行业发展规律的分析和政府支持政策的效果评估，本研究认为，健康的市场环境有助于实体书店的长远发展和服务水平的持续提升。因此，政府的支持政策如果破坏了市场竞争环境，就会导致资源配置低效，给行业发展带来长远损害。而有针对性的空间预留和普惠性、鼓励性的政策，有助于发挥书店的文化价值，促进行业可持续健康、繁荣发展，提升社会文化氛围与服务水平。

首先，在规划编制阶段，可匹配用地特征和人群特征，预留有助于服务使用人群、凸显区域文化的书店空间。在有条件的情况下，预调研可能的读者客群或运营主体，确保规划从编制到实施的连贯性。例如，校园、文化设施、景区、社区公共服务区域有意识地预留书店空间，加强对区域文化定位的挖掘，形成对书店引入品牌、运营策略的引导。结合“中轴线申遗”等重点文化工程，落地主题书店，加强公众宣传，凸显文化特色与活力。

其次，在运营管理的环节，应确保管理与支持政策与市场调节形成合力：

（1）为确保政策设计的完善性、合理性，使政策切实有助于行业长久良性发展，有必要综合听取出版行业专家、书店行业协会、一线运营者和公众等多元社会主体意见，配合书店行业优化、发展、转型目标设计引导策略，并接收公众反馈、监督。

（2）注重对书店服务水平和具体诉求的研究，将普惠性政策与鼓励性政策相结合。需要特别注意的是，实体书店行业激烈竞争，“扶弱济贫”政策可能起到破坏市场竞争环境的效果，建议优先选取救优不救劣、救急不救贫的理念，给书店设置不同阶段的发展目标，并对达到各阶段发展目标的书店给予相应鼓励。

（3）发挥社会文化氛围引领作用。在公众的阅读习惯由纸质书转向碎片化的电子阅读的背景下，政府发挥社会动员能力，举办大型图书展销会、 “阅读季”等公众文化活动，培养公众的阅读习惯，刺激实体书店的上游行业——图书出版——的市场规模，进而带动实体书店的发展。

（“礼士会客厅”是由中社社区培育基金启动的对话专栏，澎湃新闻城市漫步栏目首发。“礼士”取自北京市城市规划设计研究院所在地南礼士路。）